“郊野公园”托起都市乡愁

图为上海市松江区五厍农业园区。周怀龙 摄

　　如今，当你身处上海市郊外，成片的桂花林、连畦的荷塘、万亩稻田、特色民居……处处都呈现出江南乡村“小桥流水人家”的风貌。这些美丽的都市田园风光，得益于上海推行的“郊野单元”综合整治。

　　作为现代化大都市，上海土地整治经历了追求数量增加、数量与质量并重阶段后，已迈向城乡土地综合价值最大化的阶段。目前，上海通过开展郊野公园建设，对低效用地工业企业拆除复垦、农民宅基地置换、村庄改造和乡村文化保护，发挥耕地的复合功能，建设具有一定规模、拥有良好的田园风光、郊野植被及自然景观，从而打造富有特色的都市田园体系。

　　 “一解乡愁的好去处”

　　今年的6月25日，上海廊下郊野公园的田间地头迎来一群特殊访客。上百名青年踏上了上海第一条乡间马拉松赛道，开启了一场新的郊野长跑。他们用这种方式，感受土地整治后的田园气息，一解乡愁。

　　“近年来，田园风貌、农耕文化等精神文化传承意义与价值越来越受到重视，越来越多的城市居民渴望到乡村田野中去，回归自然、休闲度假、体验农业文化，从而带来了强劲的生态系统服务功能需求。”参加了此次长跑的一位工作人员告诉记者。

　　但随着城乡一体化发展，上海生态用地空间不足、市民绿色出行需求持续增加的矛盾越来越突出，反之耕地的生态景观、乡村风貌保护、农耕文化传承功能进一步凸显。

　　“要打造宜居宜业的现代化大都市，要求土地整治既要重视农村土地的生产功能，又要显化生活、生态综合价值，挖潜郊区土地对于城市人口休憩等需求的吸引作用，为实现新农村建设和城乡统筹发展而服务，全面提升耕地的乡村景观风貌保护价值。”上海市建设用地和土地整理事务中心主任顾守柏表示。

　　以土地整治为载体，上海于2013年启动了一批郊野公园试点，郊野公园不改变原有的农业生产、林水涵养功能，不改变原有自然生态格局和景观风貌，通过拆除区域内污染企业，对田、水、路、林、村进行综合整治，梳理、恢复自然生态功能，提升农耕文化和历史风貌，补充必要的休闲游憩服务设施，满足市民体验乡村风貌和乡村生活的需要。

　　为保护乡村自然景观和乡土文化，充分发掘农村地区的资源、景观、人文风貌等价值，上海在郊野公园试点中，开展了项目区内乡村景观风貌专项普查，系统梳理了具有保护价值的景观风貌，将郊野公园分为乡村复兴型、城乡统筹型、景观生态建设特色、乡村风貌保护特色、都市观光导向、现代农业导向等不同类型。

　　随着新的郊野公园陆续开建，郊区田园的旅游体验更多地进入了人们的视野，并成为越来越多上海市民休憩游玩的好去处。 在上海松江区的五厍农业园，1200多种菊花组成了8万多平方米的菊花展，几乎涵盖了菊花的所有颜色和形态，让络绎不绝的市民尽享菊花的饕餮盛宴。上海虹华园艺有限公司总经理姚建军告诉记者：“虽然入园门票50元一张，但来参观的游客有6万多人次，仅门票收入达300多万元。同时，出口菊花的产值，大概在5000多万元人民币。”

　　“上海郊野单元综合整治，适应了人们的这种新需求，显化了城市周边耕地的综合价值，形成了与城市发展相适应的空间形态。”有专家表示：“这种模式，走出了一条适应新时期城乡一体化发展的土地整治新路径。”

　　 “优化生态格局的好帮手”

　　人口高度集中、土地资源紧约束、环境容量十分有限……随着上海后工业时代的到来，建设用地的扩张已经威胁到耕地保护红线、生态安全红线，生产生活生态环境的改善已经成为上海可持续发展必然之举。

　　据测算，上海建设用地占全市陆域面积接近50%，耕地、林地等生态用地占比13%，同时由于缺少山川等天然的生态培育屏障空间，城市宜居度大大降低。

　　“郊野公园建设，是上海建设用地减量化、拓展生态空间的主要载体。”上海市规划和国土资源管理局局长庄少勤介绍：“郊野单元规划虽然基于镇乡级土地整治规划，但更强调土地整治理念的宏观站位、区域统筹、政策配套和实施管理，结合市域生态网络结构实施的需要，从传统的土地整治项目引导和管理向‘改善生态环境、锚固城乡生态结构、优化城乡空间布局’的目标延伸。”

　　首先，借助耕地保护特别是基本农田红线，锚固城乡生态结构，优化空间形态。“把耕地保护作为倒逼城市转型发展的手段，率先划定基本农田保护红线，用严守基本农田的方式防止城市蔓延；同时，以耕地保护为主体，构筑生态红线。”上海市规划和国土资源管理局总规处副处长范宇介绍，以土地综合整治助力构建城乡生态文明格局，率先提出了对上海郊野地区开展全覆盖单元网格化管理的思路，提升郊野地区生态效益和用地效率，并通过划定大面积基本农田为主的“生态保育区”，强化上海对于城市生态安全基本底线的控制力度。

　　其二，通过集中建设区外建设用地减量化，倒逼郊野地区“排毒”。郊野公园是上海建设用地减量化的实施载体，也是其生态空间扩容的重要成果。通过综合整治，淘汰复垦高污染、高能耗、低效益的低效用地，适当归并零星分散的宅基地，盘活闲置的其他集体建设用地等，减少低端产业、环境污染源等。而集中建设区外腾挪出来的生态用地，就成为了郊野公园建设重要的土地来源。

　　“这些企业因为布局分散，难以实现排污纳管，从而产生各类污染物直接排放到周边环境中。通过郊野单元整治的减量化，对它们进行治理、消除，可以通过‘以地控业’的途径实现环境污染的有效控制，从源头上遏制环境污染。”范宇说。

　　其三，加强土地生态修复，改良田间生态环境、调节微气候。包括综合推进土地生态修复，改善耕地及水体环境；加强源头治理，彻底清除污染源；加强林网建设，改善区域田间小气候，提高生物多样性；推进农业转型，发展生态农业，促进耕地的生产功能转型升级。

　　浦东新区合庆镇的市级土地整治项目就是郊野生态综合整治的一个范例：通过疏浚清淤完成挖方量8.99万立方米，实现项目区域内外河道体系通联，增强了水动力以满足自净需求；集中处理周边废弃垃圾，从源头遏制住水体污染；实施绿色村庄建设和庭院工程，有效提升了项目区的整体生态景观价值。综合整治后，合庆镇郊野公园的生态环境极大改善，再现了“清水绿树，园亭炊烟，一步一景”的江南水乡风貌。

　　 “构建造血机制的好平台”

　　“郊野单元”综合整治规划的提出，是上海将郊区作为其城市发展主战场的一大转折。它以“郊野公园”建设为载体，为镇村集体构建长效“造血机制”，实现城乡要素平等交换，促进现代乡村复兴、城乡统筹发展。

　　在松江区新浜镇南杨村，正忙着搬家的沈彩辉告诉记者，他们村被纳入“郊野单元”综合整治的范围，政府“拆一还一”，用一平方米的新房换农户一平方米的旧房。他用自家“年久失修、逢雨必漏”的老宅换了镇上2套新房子；在生活保障方面，村里有分红，国家有补贴。“光镇保待遇一个月就有一千四五百块，生活完全够用。”沈彩辉说。

　　在郊野公园建设中，上海用宅基地置换、集资产入股分红以及相关的社会保障等，解决了农民的长远发展与后顾之忧。但是对于村镇来说，那些拆除的低效企业仍然有租金利润。没了这些收入，村镇靠什么生存？靠什么实现现代乡村复兴？

　　对此，上海市建设用地和土地整理事务中心工作人员表示：“在‘郊野单元’综合整治的政策设计中，要扭转城乡差距逐步扩大的态势，切实搭建消除城乡二元结构矛盾的重要平台。”

　　一方面，搭建资源优化配置平台，促进城乡要素平等交换，增强乡村更新的动力。目前，上海以行政乡镇为边界确定郊野单元。每一个乡镇即为一个郊野单元，在一个郊野单元内，再按照地区内部发展实际状况、居民意愿、原有社会经济关系及人文特色，进行全面调查后再将更新地区分为增减挂钩项目区和土地整治项目区。在政策架构上，以低效用地减量化为主要途径，以增减挂钩政策为主要支持措施，将综合整治节余的土地指标挂钩用于级差地租效益明显的地区；同时，支持和引导中心城、新城、新市镇的规划物业和土地收益向开展综合整治的地区倾斜，实现集体劣质资产置换优质资产、低效物业置换高效物业。

　　另一方面，开展现代乡村复兴型土地整治，盘活农村集体资产、增强乡村产业发展的内生动力。以镇村集体经济组织资产和农民收益增加为目标，聚焦两个方面：一是以都市型现代农业为重点，与农业园区、社区支持农业、农业综合体、微农业等新型农业项目深度融合，开展农业“接二连三”产业无缝对接的“订单式土地整治”；二是深度挖掘和培育乡村休闲、体育运动、旅游观光、文化传承、教育体验、创意创新的空间资源价值，实现生产、生活、观光、运动、休闲和旅游功能的有机结合。

　　据松江区新浜镇进行的建设用地减量化经济效益分析，该镇郊野单元规划实施完成后，镇村集体企业亩均收益可增加17.5倍，固定资产可增加9000万元，集体资产的年租金收益可在原有基础上翻番。

　　上海郊野单元综合整治，从以农地整治为主向以建设用地整治为主转变，从以农田基础设施建设为主向促进乡村复兴转变，从单纯的“增地提等”向锚固城乡生态空间等综合目标转变，从单一项目向区域综合整治转变，翻开了都市郊区土地整治的新篇章，它的做法也得到了国内外专家的认可。