最高检办公厅负责人就人民监督员制度改革方案答问

3月7日,最高人民检察院、司法部联合下发《深化人民监督员制度改革方案》(下称《方案》)。3月11日,最高人民检察院办公厅负责人(下称最高检办公厅负责人)就《方案》有关问题,回答了记者的提问。

　　 记者:请您谈谈《方案》出台的主要目的和意义。

　　最高检办公厅负责人:人民监督员制度2003年8月建立以来,经过先期试点、扩大试点、深化改革等多个阶段,对于规范检察权运行、提高检察机关执法水平和办案质量、增强检察公信力等起到了积极作用。但是,人民监督员制度毕竟是检察机关自觉接受监督的一种全新探索,没有样板可循。随着这项制度的深入实施和国家相关法律的修改,一些问题逐渐凸显。比如,选任管理方式不够科学,监督范围需要拓展,监督评议案程序不完善,监督效力偏弱等。实践中的这些问题,都需要通过进一步深化改革予以解决。

　　党中央对人民监督员制度一直高度重视,在多项重要安排和部署中都强调要改革和完善人民监督员制度。特别是党的十八大以来,党中央对人民监督员制度改革作出新的部署。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要广泛实行人民监督员制度,拓宽人民群众有序参与司法渠道。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》又进一步强调,完善人民监督员制度,重点监督检察机关查办职务犯罪的立案、羁押、扣押冻结财物、起诉等环节的执法活动。

　　因此,此次人民监督员制度改革,既是人民监督员制度发展的客观需要,也是对党的十八届三中、四中全会一系列改革部署的具体落实。《方案》提出要改革人民监督员选任管理方式,扩大监督范围,完善监督程序,将进一步拓宽人民群众有序参与司法渠道,提高检察工作透明度和司法公信力,健全确保依法独立公正行使检察权的外部监督制约机制,推动中国特色社会主义检察制度自我完善和发展。

　　 记者:《方案》的主要内容是什么?与以往相比,有哪些不同?

　　最高检办公厅负责人:《方案》总体上分为三个部分,第一部分明确了此次改革的指导思想和总体目标,第二部分提出了六个方面的重点任务,第三部分是工作要求。与此前的规定相比,《方案》提出了很多新的举措和办法,主要集中在第二部分。在这一部分,《方案》明确了六个方面的改革任务。一是改革选任机制。明确在省级人民检察院和设区的市级人民检察院分别设置人民监督员,人民监督员由司法行政机关负责选任。司法行政机关按照人民监督员的选任条件和选任程序,综合考虑报名者的政治素质、代表性和群众基础等因素,选任人民监督员,并规定在人民监督员拟任人选中,机关、团体、事业单位工作人员一般不超过选任总数的50%。二是改革管理方式。明确司法行政机关要建立与人民检察院共享的人民监督员信息库。当有案件需要启动人民监督员监督程序时,要从这个信息库中随机抽选确定人民监督员人选。司法行政机关负责对人民监督员的初任培训,会同同级人民检察院对人民监督员进行专项业务培训。建立人民监督员考核制度,对有违反保密规定、妨碍案件公正处理等不适合继续任职情形的,司法行政机关可以决定免除其人民监督员资格等。检察机关将配合司法行政机关做好相关工作。三是拓展监督范围。在原有七种监督情形的基础上,将查办职务犯罪案件中“犯罪嫌疑人不服逮捕决定的”“采取指定居所监视居住强制措施违法的”“阻碍律师或其他诉讼参与人依法行使诉讼权利的”“应当退还取保候审保证金而不退还的”等四种情形纳入人民监督员监督范围。四是完善监督程序。围绕监督案件的整个流程,强调要完善参与案件监督的人民监督员产生程序、案件材料提供和案情介绍程序、人民监督员评议表决和检察机关审查处理程序。特别是提出要设置复议程序,完善人民监督员监督意见的救济机制。五是完善知情权保障机制。提出要建立职务犯罪案件台账、人民监督员监督事项告知和人民监督员参与案件跟踪回访、执法检查等机制。六是提出要推进人民监督员制度立法。

　　 记者:为什么要开展人民监督员选任管理改革?其意义是什么?

　　最高检办公厅负责人:作为一种来自检察机关外部的监督力量,人民监督员如何产生、能否中立公正地监督检察工作,是保持这项制度生命力的关键,也为理论界、司法实务界所重点关注。在这些方面,检察机关已经进行了不少改革探索。

　　在人民监督员制度创立之初,最高检就明确提出,经过试点要将人民监督员的选任逐步推向完全独立于检察体制之外。随着监督工作的深入开展,面对社会上和理论界对“检察机关自己选人监督自己”做法的质疑,自2004年以来,检察机关不断探索,先后试行同一地市内异地使用人民监督员,上一级检察院统一选任,由地方党委政法委、人大、政府、共青团、妇联和工会联合组成“选任委员会”选任等多种方式,目的是将人民监督员的选任管理工作向外部化推进,努力增强人民监督员作为外部监督者的独立性、公正性。这些探索尝试,一定程度上解决了各个检察院自己选人监督自己的矛盾。但是,检察机关仍然深度参与选任管理工作并发挥着主导作用,人民监督员的外部化选任管理问题并没有从根本上解决。

　　在此次改革中,《方案》明确提出由司法行政机关负责人民监督员的选任和培训、考核、奖惩等管理工作,参与具体案件监督的人民监督员,从司法行政机关建立的人民监督员信息库中随机抽选产生。自此,人民监督员的选任和管理完全脱离检察机关,从制度上解决了“检察机关自己选人监督自己”的问题,提高了人民监督员制度的公信力和权威性。

　　 记者:此次《方案》新增了四种监督情形,请问是出于什么考虑?

　　最高检办公厅负责人:增加这四种情形,主要出于两个方面的考虑。一方面是与修改后刑诉法的规定相衔接。修改后刑诉法赋予了检察机关新的职责,并对阻碍辩护人、诉讼代理人依法行使诉讼权利和应当退还取保候审保证金而不退还等情形加强了监督制约。另一方面是落实党的十八届四中全会关于人民监督员监督重点的有关要求。在人民监督员制度试点阶段,“职务犯罪嫌疑人不服逮捕决定的”案件属于人民监督员监督情形。2010年,考虑到逮捕决定权上提一级已加强了内部监督,故不再将其列入监督范围。鉴于逮捕是一项最严厉的强制措施,将“职务犯罪嫌疑人不服逮捕决定的”案件纳入监督范围,实现内外部监督制约相结合,既是四中全会《决定》的要求,也更有利于逮捕决定权的依法正确行使。因此,《方案》重新将这类案件纳入监督范围。

　　 记者:《方案》还提出了复议程序,设置这一程序的用意是什么?

　　最高检办公厅负责人:目前,规范人民监督员制度运行的文件是2010年最高检下发的《关于实行人民监督员制度的规定》。按照这一规定,人民监督员对所监督案件形成表决意见后,按程序提交检察机关审查。如果检察长不同意人民监督员的表决意见,应当提交检察委员会讨论决定。但是,如果检察委员会的最终处理决定还是与人民监督员表决意见不一致,检察机关向参加监督的人民监督员作出说明后,此次案件监督程序就走完了。因此,许多人民监督员认为,仅经过一次监督而无救济程序,监督评议容易流于形式,监督效果很难保证。有一句法谚,有权利就有救济。针对人民监督员监督意见效力偏弱、多数人民监督员意见未被采纳时缺乏救济程序等问题,《方案》设置了复议程序,明确检察机关处理决定未采纳多数人民监督员评议表决意见,经反馈说明后,多数人民监督员仍有异议的,可以提请人民检察院复议一次。

　　 记者:请谈谈人民监督员知情权保障机制?具体将如何发挥作用?

　　最高检办公厅负责人:知情是监督的前提,也使参与更有针对性。实践中,许多人民监督员都反映,在开展监督工作时,对检察机关职务犯罪案件不了解,知情渠道少,缺乏制度保障。针对这些问题,《方案》提出建立三项机制:一是建立职务犯罪案件台账。每个检察机关都要对职务犯罪立案情况,对犯罪嫌疑人采取强制措施情况,扣押财物的保管、处理、移送、退还情况,以及刑事赔偿案件办理情况建立相应台账,供人民监督员查阅,便于人民监督员了解案件办理情况和发现监督线索。二是建立人民监督员监督事项告知制度。检察机关要告知举报人、申诉人、犯罪嫌疑人及其近亲属有关人民监督员可以进行监督的事项,他们就有关情况可向人民监督员反映,由人民监督员启动监督程序。这样一来,人民监督员就可以从更多渠道获知检察机关办案信息。三是建立人民监督员参与案件跟踪回访、执法检查等制度。检察机关开展职务犯罪案件跟踪回访、执法检查、执法评查等工作,可以邀请、组织人民监督员参加。在查封、扣押职务犯罪案件犯罪嫌疑人财物和文件时,可以邀请人民监督员现场监督。目的是丰富人民监督员的监督形式,更好地发挥人民监督员的监督作用。

　　 记者:《方案》提出要推进人民监督员制度法制化。请您介绍一下这项制度的立法推进情况。

　　最高检办公厅负责人:推进人民监督员制度立法是此次改革的重要内容,也是完善人民监督员制度的客观需要。中央全面深化改革领导小组会议日前审议《深化人民监督员制度改革方案》时强调指出:“实行人民监督员制度,引入外部监督力量,改变了检察机关查办职务犯罪案件的具体程序和要求,健全了对犯罪嫌疑人、被告人的权利保护机制,是对司法权力制约机制的重大改革和完善。”因此,人民监督员制度改革必须注重立法的引领作用,加快推进立法工作。事实上,早在试点阶段,党中央就明确要求推进人民监督员制度法制化。《党的十八届三中全会重要改革举措实施规划(2014-2020年)》也明确提出要“实现人民监督员制度法制化”。十多年来的探索实践和理论界的持续关注为立法提供了实践基础和理论准备。2005年以来,全国两会上人大代表、政协委员也积极呼吁为人民监督员制度立法。最高检在对各地试点进行深入调研的基础上,先后3次向全国人大常委会报告人民监督员试点工作情况及取得的成效,建议在相关法律修订中加入人民监督员制度的内容,并就人民监督员制度写入人民检察院组织法问题向全国人大内司委、全国人大常委会法工委提出了立法建议。下一步,我们将按照中央的统一部署,会同司法行政部门进一步加强对人民监督员制度的研究论证,积极向全国人大提出立法建议,推进人民监督员制度法制化。