同济大学诸大建:守住"底线",是以守为攻倒逼转型

原标题:守住“底线”，是以守为攻倒逼转型——访同济大学可持续发展与新型城镇化智库主任诸大建

　　 “底线”体现发展新理念

　　记者：不久前的市委全会上，韩正书记再次强调要守住常住人口规模、建设用地总量、生态环境、城市安全这“四条底线”。《中共上海市委关于制定上海市国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《规划建议》），也写入了“城市发展不可逾越的底线和红线”的相关内容，这在上海五年计划或规划的历史上似乎尚属首次？

　　诸大建：如果说创新驱动、转型发展是上海“十二五”期间的最大亮点，在我看来，“底线”可说是上海“十三五”规划建议中的一大亮点。

　　“底线”思维是重要的工作方法。习近平总书记曾明确提出，要善于运用底线思维的方法。传统发展理念是不太讲究社会和自然方面的约束条件的，经济增长被认为是没有物理极限的。而可持续发展则把自然资本等约束因素作为自变量，把城市发展作为因变量，强调发展是有约束的、“有极限”的。后者无疑更符合经济社会发展的实际。从理论层面来看，有底线的发展，具有理论创新的意义，它避免用西方新古典经济理论套中国发展实践，摆脱了削足适履的误区，应作为新常态下中国特色社会主义政治经济学的重要内容进行研究。上海则在怎么把“底线思维”化为可操作的内容方面作了开创性的探索。

　　通俗点说，“底线”就是为发展确定一个预设条件。但底线不是保守、不求进取，而是进攻，是以守为攻，其目的是向更高水平的发展方向前进。上海未来的发展目标，已经不再是要保持非常高的增速，而是要提高发展质量。守住“底线”，可以倒逼发展质量的提高，推动经济社会发展模式转型。“四条底线”是一种新发展模式的倒逼机制，也是上海贯彻落实中央提出的五大发展理念的具体体现。

　　 “底线”与增速是何关系

　　记者：《规划建议》明确提出，“十三五”期间上海“常住人口总量不超过2500万”，但也有人认为大城市人口根本控制不住。您是上海“十三五”规划专家委员会成员，在讨论中，专家们怎么看待常住人口规模控制？怎么看待“底线”约束与上海的发展速度？

　　诸大建：在正式场合或私底下，专家们讨论都很热烈。但对“底线”与增速的关系，我没有发现大家有大的争议。背后是对一个大判断的认同，即未来上海要的是更高水平、更有质量、更可持续的发展，而不是单纯的高速增长。

　　对人口规模，社会上确有多种看法。有人认为，只要城市化进程没完成，大城市肯定会有持续的人口流入。以此为依据，就会得出上海人口根本控制不住的结论。但如果换个角度，只看城市道路拥挤、公共服务紧缺、环境状况变差等，就会觉得，上海的人口太多了，要少点再少点。研究政策、制定政策，不能只从单一角度看问题，而应从动态的平衡的可持续的发展角度来分析研究，要把人口承载能力与公共服务、基础设施、资源环境结合起来看，在经济、社会、环境、治理诸方面找到平衡点。不要把设置人口规模底线理解为排斥外来人口，实际上，这是城市要更好地服务人的一种承诺。

　　“底线”就像“四根鞭子”

　　记者：怎么理解“底线”是一种倒逼机制?

　　诸大建：“底线”的倒逼作用体现在以下几个方面：

　　就人口规模底线而言：一是推动城市公共服务供给能力的提升。上海人口问题不只是数量问题，也是城市公共服务能力的问题。即使是2500万人口，也要给每个人提供基本的公共服务，这就要求上海要继续把公共服务、资源环境、基础设施等搞上去；二是推动城市发展从依赖劳动力数量向依赖劳动力的人力资本的转移；下转5版（上接第1版）三是推动城市空间结构的合理布局，加快从单中心城市向多中心的城市空间结构的调整，形成一个以中心城为中心、沿着主要的交通廊道周边发育多个有吸引力的二级中心的大都市空间结构。

　　就土地规模底线而言，现在的提法是规划建设用地要实现负增长。负增长是说要比中央给我们的规划建设用地少，增长的幅度要控制，未来5年只能新增约60平方公里。其倒逼作用体现在，通过收紧建设用地，倒逼上海的发展路径从要素驱动型向效率提高型转变。过去主要靠要素规模扩张来带动发展。现在把建设用地收紧，但GDP还要增长，这就意味着必须提高单位土地的使用效率，进而推动从要素投入向提高要素效率的转变。根据人均建设用地等基础数据，目前上海总体上还属于土地导向型的城市发展模式，提升土地使用效率依然任重道远。“十三五”开启了转型发展的新的起跑线，“十四五”甚至“十五五”一直到2030年，还要继续在建设用地负增长上大力度做工作。

　　就能源消费底线而言，“十三五”期间上海能源消费总量要控制在年均1.25亿吨标准煤，这也是一个硬指标。从国际比较来看，上海现在人均GDP大致在1.5万—2万美元之间，但人均能源消耗以及与此相关的二氧化碳排放却达到了发达国家人均GDP3万美元的量。这就说明，上海的经济发展仍然处于高能耗高排放的阶段。当前，从政府到老百姓均为之担忧的雾霾，很大程度上与城市的能源结构过多烧煤有关。资源环境底线的制定同样意味着能源的使用不是可以无限制扩大的，能源消费的硬约束可以对高能耗高排放的工业生产、城市交通、城市建筑、生活方式等形成倒逼。

　　就城市安全底线而言，城市风险主要有四大方面：经济风险、环境风险、社会风险、技术风险。城市遇到风险是正常的，但能不能化解风险、快速应对风险很重要。设立城市安全底线，就是倒逼上海要有抵抗城市风险的能力，提升城市治理水平，建设弹性城市。

　　实际上，这四条“底线”更像是“四根鞭子”，通过把人口、土地、能源、安全这四个在经济运行或城市治理中具有基础性作用的约束性指标确定下来，推动上海向公共服务水平更高、要素使用效率更高、能耗更低、城市风险更低的方向发展。设立“底线”，把创新驱动和有质量的增长变成了看得见的做法，是上海更积极主动走有约束、有质量、可持续发展道路的切实措施。

　 　守“底线”要抓关键环节

　　记者：这几条“底线”都是“硬骨头”。要啃下这些“硬骨头”，有什么具体对策和建议？

　　诸大建：具体来看，每个“底线”的实现都有一些关键的政策环节：

　　守住人口底线的关键，是要强化从单中心城市到多中心城市的空间政策，提高郊区新城的就业能力和公共服务等城市吸引力，提高郊区新城的职住(就业与居住）平衡水平和公共服务均等化。

　　守住土地底线的关键问题，是工业用地太大，且比较粗放。建设用地的负增长实际上是工业用地要负增长，这意味着，未来5年上海要大幅度地把工业用地尤其是低端的工业用地降下来。

　　守住环境底线的关键环节，是要把煤在能源结构中的比重降下来，比较有效的对策是提高外来电和天然气比重。同时，要加快与能源增效和低碳发展有关的技术创新。例如，上海外高桥第三发电厂火力发电的效率在世界上是高水平，上海建设科创中心需要多多发展类似这样的先进技术。

　　守住安全底线的关键，是要从末端治理向事先预防转变，具体对策包括推进城市保险基金发展，开发新的城市安全险种。