上海街道转型记:"摇头权"能否构建新型条块关系
原标题:“摇头权”，能否构建新型条块关系——上海街道转型记之三
遇到问题向街道或职能部门投诉，跑来跑去的结果是：“皮球”踢来踢去，最后问题还是哪来哪去——不少老百姓都有过这样的遭遇。遇到这样的事，街道更觉得委屈：基层权力有限、责任无限，想兜也兜不住。
确保基层有职、有权、有钱，去年市委“一号课题”文件给了清晰路径：“赋予街道党工委对职能部门派出机构负责人的人事考核权和征得同意权”、“实行职能部门职责下沉准入制度”。这样的赋权，能否让街道变得“强大”？
确权：进“清单”，落实更要下功夫
“要给我们街道权力，真的假的？”“权力给了街道，我们职能部门的工作抓手在哪里？还是说所有任务都由街道接盘？”听说要向基层赋权，街道和政府职能部门的反应不一。
条与块的矛盾，在基层社会治理中仿佛是一个“结”，纠缠在一起，以致相互推诿。理顺条块关系，首先要清楚条和块各自承担哪些职责。“赋权，首先要确权。”徐汇区组织部副部长高路说，有“清单”才有操作路径，才有后面合理的考核和评价。
近期，徐汇区正全面清理区级机关、街道镇的行政“权力清单”和“责任清单”。在制订街道机构改革方案时，他们梳理出条线职能部门与街道条块协同的职责事项共298项，这些事项被分列为执法管理类、协同治理类、公共服务类以及社区自治类等。在浦东，分类划定条块职责也在进行中，对“责任主体明确”以及“职能交叉”等情况作了梳理，并明确了街道在其中的职责。长宁的街道机构改革方案，也提出了建立权责统一的工作制度，分类划定条块职责。而在此前，杨浦区已梳理建立了区级政府权力清单，对职能部门和街道也进行了相应的确权。
“这些基础工作，让各项事务有了责任主体。”一名街道工作人员说，以前职能部门派任务，把工作全压到街道，将街道办事处当作政府的“腿”，任务都可以让街道去“跑”。现在通过确权，大家的职责摆在明面上，谁干了什么、谁没做事，都看得清清楚楚。
确权只是第一步。在确权基础上，一些中心城区也在酝酿职能下沉准入制，“法无授权不可为、法定职责必须为”，今后职能部门不能直接下派任务，所有下派事项须经区政府或其授权的相关部门把关审核。
不过，也有不少街道干部担心：写个“清单”容易，具体操作起来会不会有难度？“以前有些事项也写‘谁是主要责任，谁是协调配合’，但到了落实时，一些职能机构就退后一步说‘我们全力配合街道工作’，街道因为承担着兜底的责任，不得不硬着头皮上。”
当下，网格化被视作整合条块资源进行城市综合治理的一项重要经验，正在上海各区县全面推进，各街道的城市网格化综合管理中心也纷纷挂牌。
通过网格，街道能否协调各职能机构，处理综合管理事务，特别是涉及职能交叉、边界模糊、规定不明而社区居民十分关注的突出问题？在实际推进过程中，不少网格中心工作人员感到，并非所有事情都是“一网就灵”，有些事难寻责任主体，而所谓“联合执法”，也可能遇到“出工不出力”的情况。
长宁区天山街道，违法设摊、环境脏乱、破墙开店、跨门营业等顽症是群众反映最多的“老大难”问题。过去街道需召开市容联席会议，召集城管、市容、房管、派出所、市场监管等部门，共同协商解决办法，不仅不能快速处置，偶尔还发生推诿扯皮。这是上海大多数街道的“通病”。街道辖区职能部门，俗称“七所八所”，归属区和街道双重领导，实际领导权属区相关部门，街道具有指导、协调和监督权。但从工作实践看，街道很难指挥动这些部门。
天山街道在筹建网格化综合管理中心时，试图整合城管、公安、市场监管、房管等相关职能部门力量，对各类城市管理问题快速发现、派单和处置。坚持半年多，城区环境确有明显改善，但“条”与“块”对接情况，参差不齐。
有些时候，解决棘手问题需要由上级领导亲自“挂帅”，由领导“送资源”下街道。某区推行基层会商制度，由区领导带着职能部门去街道“会商”各类难题，涉及责任不清的问题当场商定或指定责任主体。这样的做法虽然奏效，但难以“常态化”运转。
“条与块就像轮毂与链条，只有两者都动起来了，才能发挥作用，不能只有轮毂转而链条不动”。目前，条与块的干部正在磨合中。他们说，条线部门到街道要转变工作方式，不能总是想着找“腿”。
在网格中，怎样激活职能部门的下沉力量，一些区和街道正在探索。在闸北，将“条”上力量下沉纳入网格，由“块”统揽辖区“一亩三分地”的全部社区事务。在徐汇区斜土街道，网格平台有警报机制，派发的事项限时处置，哪个部门若拖延，平台内会亮黄灯、红灯，让相关部门有紧迫感。
征得同意权：街道会“摇头”吗
为何有的网格好使、有的做起来困难？归根到底，还在于“人由谁来管”。此次赋予街道党工委对职能部门派出机构负责人的“人事考核权和征得同意权”，意即在此。
变革人事权、考核权、激励权等，在理顺条块关系的链条中处于关键环节，也是最难做的事情。很多区都表示，改革刚刚启动，需要不断摸索。
然而，不迈出这一步，很多问题难以解决。在天目西路街道副主任王月庆看来，只有真正将指挥权、考核权和监督权下放到街镇，才能走出“人情依赖”。在闸北的网格建设中，街镇对“七所八所”的考核权重占年度考核分值70%。
杨浦区五角场街道这两年也尝试对“七所八所”进行考核，考核内容集中在城管的乱设摊整治率、交警的非机动禁行处置、派出所的侵财类案件发案率等群众最关注的问题。“群众满意度提高了、踢皮球的事少了。”五角场街道办事处副主任汪文斐说。但原先考核只能以“奖勤”为主，一定程度上限制了考核的效用。
“现在有了人事考核上的‘摇头权’，我们要真正行使好，不能因为碍于面子、怕得罪人而不会‘摇头’。”一些街道干部说。
“人事考核权，你考他什么？不能凭主观喜好，要有量化标准，要考察派出机构负责人解决问题的效率、工作态度、整改情况，以客观数据形式纳入考核成绩中，用数据说话，让百姓满意。”汪文斐说。
杨浦区此次街道体制改革，对于理顺条块关系更进了一步。不仅有“征得同意权”，还有“人事提名权”。”杨浦区此次将街道“七所八所”分类，采取三种管理模式，分别是“区属、街管、街用”，“区属、共管、共用”，“区属、共管、街用”。将与老百姓密切相关、涉及城市综合管理难点问题的房管、城管、市容等派出机构，划为“区属、街管、街用”，其负责人由街道提名，商请职能部门，街道还有权提出人员招录计划，管理、考核也由街道负责。街道实现管人、管事、管钱，这在一定程度上将“指挥棒”交到了街道手中。
理顺了条块关系，大家才能拧成一股绳，为老百姓提供更好服务。不过，这是一件长期而复杂的事情，需要在实践中不断完善，根据现实变化不断调整。此项改革，上海已在路上。