科学构建京津冀生态补偿机制

京津冀协同发展应是全面的协同、全面的发展，生态环境的协同发展是其中的重要内容。目前，京津冀生态补偿机制尚未形成多元化的补偿主体结构，对生态价值直接提供者激励不足，补偿标准过低且缺乏可持续性，补偿方式单一且市场化补偿不足，需构建更为科学有效的生态补偿机制。

现 状

一是尚未形成多元化的生态补偿机制。目前，政府补偿中以中央补偿为主并呈上升态势，缺乏政府间常态化的横向补偿机制，生态服务受益地区与生态资源保护区之间缺乏有效的协商平台和机制，同时企业化的市场补偿机制和非营利性社会组织参与机制也尚属空白。

二是生态补偿模式及机制对生态服务直接提供者激励不足。自上而下的纵向补偿资金落实到生态价值实际提供者的比例过小，直接的激励作用大打折扣；各级补偿客体的权责利不明确；缺乏随着时间变化和资源稀缺程度变化而适时调整的补偿机制。

三是补偿标准过低且缺乏可持续性。依据生态投入和运营成本确定补偿标准的机制尚未建立，目前有多项重点生态项目的补偿标准远低于项目建设的运营成本。以项目为载体的相关补偿又缺乏可持续性，区内不同地区补偿标准差距悬殊，且补偿标准和范围不能随着成本和价格变化适时调整。

四是补偿方式单一、市场化补偿不足。京津冀地区尚缺乏基于生态资源产权交易的市场手段，比如碳排放权交易、排污权交易、水权交易等。即使是政府补偿，方式也过于单一，多以项目补偿、纵向补偿为主，缺少地方间横向补偿、政府购买生态服务等多种方式的补偿。

对 策

生态补偿方面应明确分工

中央政府应重点解决生态涵养区可持续发展的问题，主要包括提升生态涵养区的基础设施和教育医疗等公共服务水平，优化发展环境，提升地方发展能力。地方政府应根据“谁受益谁付费”原则，进行基于项目的横向补偿。建立域内政府间横向财政转移支付制度，由重点开发和优化调整地区（如北京、天津）向限制开发和禁止开发地区（如张家口、承德）进行政府间横向财政转移支付，对生态涵养区因环境保护政策实施所带来的增支减收给予合理补偿。

探索开发权有偿转让机制

生态涵养区为了保护生态环境，其土地开发往往受到限制，并放弃很多发展机会。为兼顾地区间公平与效率，结合京津冀发展实际，借鉴国外土地发展权转移制度，应积极探索开发权从禁止开发地区、生态涵养区向重点开发地区和优化开发地区的有偿转让制度。比如，可尝试将张家口市的一些土地开发权和发展权让渡给其他城市，从其他城市的受益增值中获得部分回报，用于生态建设，从而实现生态涵养区与其他地区的双赢。

设立生态补偿相关基金

建议按照地方财政收入的一定比例（如1%—2%），设立京津冀生态补偿专项基金。或借鉴发达国家的经验做法，通过政府开征环境税、气候变化税等作为投资，建立按企业模式运作的商业化基金，用于京津冀区域内生态涵养区的生态保护、发展生态友好型产业。建立京津冀生态共同发展基金和区域开发银行，用于区域跨界重大基础设施建设补助、生态治理、区域信息平台建设等公共服务领域，对跨界重大项目的实施给予资金支持。 

  作者：首都经济贸易大学课题组 执笔：叶堂林 潘 鹏 冯军宁