生态文明建设走向制度化、常态化

　　回首2014年的生态文明建设，用一个词形容再合适不过，那就是——前所未有。

　　刚刚过去的这一年，整个社会对于生态文明重要性的认识和关注可谓前所未有，走到哪里，都在强调生态文明，都在想方设法地将它贯穿于政治、经济、文化和社会这四个文明之中，由此可见“五位一体”的执政理念正在不断落实。

　　我认为，党的十八大所提出的战略真正体现了生态文明这个重要主题，把“为什么要发展、为谁来发展、怎么来发展”这几个问题想得越来越清楚，摒弃了原来单纯追求GDP、不顾环境约束，以资源能源消耗和损害环境为代价的发展方式，上下联动，各地各级政府在发展方式、发展项目上的选择有了更多更具体的行动。特别是西部地区，虽在经济上与东部有一定的差距，但在接受东部到西部的产业转移之间，也在考虑自身环境的生态保护，这样的转变令人欣慰，其中展现的决心更使人振奋。

　　 1.大气污染防治成为一大突破口

　　回顾2014年，大气污染防治当之无愧地成了生态文明建设的一大突破口。在我国的生态文明建设中，大气污染防治可谓难题之一。如果说2013年可以被看作大气污染防治元年，而2014年，则可称之为大气污染防治攻坚年。

　　这其中有几个指标，一是整个大气污染防治行动计划被真正地贯彻了下去。事实证明，中央的部署一出台，各级地方政府立即相应制定了行动计划和重污染应对方案，特别是在北方采暖季来临之时，相关城市纷纷制定了应对可能出现污染的加强性措施。这三方面政策出台和执行，对今年的大气污染防治起到了很好的作用。

　　二是各级政府对于大气污染防治的高度重视。为了深入对大气污染的研究，2014年，我与科研团队同事们走访了全国多个市地。我发现，这些地方政府过去那种“跑路条、跑环评、上项目”的现象已经不再，而大气污染防治等环保工作都被各地作为党政机关的重点任务，放在前所未有的高度之上，成了地方调整产业结构升级的抓手，这可谓是前所未见的。

　　三是2014年出台了针对大气污染防治行动计划的相应考核办法。其中提出，我们不仅要在2017年算大气污染防治成效的总账，而且每年要对每个地区大气污染防治行动计划落实的情况进行考核。一是要考核空气质量改善的情况，二是考核十项大气污染防治重点工作进展的情况。这样“两头抓”，对于推进大气污染防治工作的执行起到了非常积极的作用。

　　四是2014年APEC期间空气质量保障获得成功。为此，北京市和周边各省市付出了巨大努力，通过高强度的联防联治，以“壮士断腕”式的措施实现了短期内的大气污染防治。这个事件给了我们一个启示，我们的大气污染能不能得到有效控制？能。怎么控制？这正需要对一系列的防治措施进行总结梳理，一部分可以继续执行，而另一部分则要分阶段、分步骤逐步实施，才能如习主席所说，让APEC蓝保持下去。

　　事实上，从环境数据来看，2014年上半年全国的空气质量，特别是京津冀地区的空气质量与去年同期相比，有着一定程度的变化，重污染天数在减少，重污染强度在降低。这也是2014年生态文明建设领域中一个比较明显的进展。

　　 2.环保立法和执法齐头并进、“重拳”出击

　　生态文明建设离不开法制，在环境保护立法和执法两个方面，2014年均有诸多亮点。

　　在立法方面，有两件大事。一是2014年4月《环境保护法》的修订。这一举措真正将生态文明和可持续发展纳入法律体系。新修订的法律法规，在我们对于环境保护的现有认识基础上，对各级政府的环保行为、各类企业的环境行为和整个社会共同参与环境保护事业等方面都做出了明确而具体的规定，也对现有的环境保护制度进行了系统的梳理，提出了公益诉讼等新的司法制度，用“按日计罚，不设上限”等方式对违法排污、破坏环境等行为做出了威慑。

　　二是《大气污染防治法》大修。2014年12月，大气污染防治法修订草案首次提请十二届全国人大常委会第十二次会议审议，这是2000年修订后的第一次全面修改。本次修订内容中，一是将大气污染防治方面的一些措施和制度以法律形式固定了下来，尽量使其法律化；二是突出了几个大的政策调整。首先是进一步强化了各级政府对于空气质量负责的条款，明确了执法者的法律责任，并且提出了问责制。其次，加大了对排污者的处罚力度，特别是在环保法的基础上细化了“按日计罚”等法律规定细节，对机动车尾气排放控制等方面进一步关注；再次，对排污许可证和总量控制方面的法律进行了强化；最后，加强了重点区域的大气污染防治要求。此外，还加入了重污染天气的预测、预报和预警体系的建立。

　　当下，环境执法在生态文明建设方面逐渐显现出了它的威力。一直以来，有法不依、执法不严的问题在环保领域长期存在，法律在不断完善的同时，执法也必须要加强。11月12日，国务院办公厅发布了关于加强环境监管执法的通知，其中强调要严格依法保护环境，推动监管执法全覆盖，对环境执法的具体实施给予了明确的规定。这对于环保领域来说，具有里程碑式的意义。

　　2014年，京津冀和长三角地区建立了大气污染防治区域协调机制，随之产生的联合执法、交叉执法和重污染期间的强化执法对遏制污染产生了非常明显的效果。利用遥感卫星、无人机等最新科技成果，当前环境执法的手段在不断创新和丰富。同时，通过不断强化培训，环境执法队伍的人员素质也在不断提高。

　　 3.将发展理念制度化

　　尽管这一年生态文明建设有了明显的进展，但我们也要看到，治理环境污染都需要一个过程。以大气污染来说，虽然取得了阶段性的成果，但防治任务仍十分艰巨。京津冀、长三角和珠三角等地区大气中PM2.5的浓度较空气质量标准仍差得很远，而重污染事件也时有发生。前路艰险，生态文明建设任重而道远。

　　首先，我们应该认识到，对于生态文明建设，不只理念上要有，更要将其制度化、常态化。我们太过习惯走过去的发展模式，稍一松懈，就容易滑回老路，因此尤为需要警惕。只有将生态文明建设的制度、体制和机制建立起来，不因各级、各地领导的改变而改变，不因发展阶段的改变而改变，长期坚持，才能有效治污、彻底改善生态环境。

　　其次，要狠抓生态文明建设行动计划的落实。在大气污染防治方面，对各级各地大气污染治理的进展、实施，要不断进行评估、修正，真正找到彻底解决污染问题的最佳途径。

　　再次，在法制建设方面，随着环保法的修订，水、土壤等相关的环保法律法规已经显得有些落后于现有制度，因此，要加紧修订的步伐。这种修订不只是环保领域法律法规的修订，而应当是所有相关法条的修订。在修订过程中，都要充分考虑中央在生态文明和可持续发展方面的最新精神和理念。

　　最后，当下环境执法队伍的力度仍有待加强。当下的环境监察队伍没有完全的执法权，执法过程中产生了许多难题，如果能建成一支环保执法警察队伍，将对提高环境执法水平大有裨益。

　　此外，对于公众来说，每一个人都在社会中扮演着不同的角色，他们既是环境污染的受害者，也是制造者。因此，建设生态文明，也需要每个公民心中树立绿色出行、节能节水等理念，珍惜环境资源，规范自身行为。这样才能构成一个政府负责、企业守法、公众积极参与的环境保护格局。

　　当下，除了大气污染，水污染和土壤污染同样是不容忽视的生态文明问题。接下来，在国务院的领导下，环保部和相关部门正在积极制订并出台针对水、土壤污染的防治行动计划，这将会对未来解决老百姓最关心的环境问题，保障公众的身体健康和食品安全发挥至关重要的作用。

　　 （中国环境科学研究院副院长 柴发合） （光明日报记者杨舒采访整理）