推进生态文明建设 改善城市环境质量——上海市五轮环保三年行动计划圆满交卷

2000年以来，在市委市政府正确领导下，本市围绕建设“四个中心”和实现“四个率先”，将环境保护放在城市经济社会发展全局的重要战略位置，在全国率先建立了环境保护和建设综合协调推进机制，按照“四个有利于”和“三重三评”的指导原则，滚动实施了五轮环保三年行动计划，分阶段解决工业化、城市化和现代化进程中的突出环境问题和城市环境管理中的薄弱环节。
　　15年间，上海累计安排项目1183项，投入资金约3200亿元，环境保护工作逐步实现了从点上污染治理到面上环境综合整治，从末端污染治理到推进结构布局优化调整等源头防控，从中心城区为主到城乡一体和区域联动等重大战略转变。通过持续多年高强度环保投入，本市环境基础设施体系渐趋完善，节能减排取得明显成效，重点地区环境整治取得重大进展，环境管理体系逐步健全，在全市人口、经济、能源消耗和建设用地快速增加的同时，主要污染物排放总量大幅下降，，环境质量总体持续稳定改善，为推动城市转型发展、建设“四个中心”和现代化国际大都市提供了较好的环境基础。

融入发展全局　社会合力推进
　　环境保护逐步成为国民经济和社会发展的重要内容之一。全市环境保护综合协调推进的领域和深度不断拓展，环保重点工作的确定、责任落实、任务分解、政策配套、跟踪督促、评估考核等方面的机制日益完善并趋于常态化，社会各方对环保工作的认同感、责任感、支持配合度越来越高，全社会大环保的格局进一步形成。
　　2000年以来，环保投入保持高强度并逐年增加，全市环保投入占同年生产总值的比重始终保持在3%左右，其中列入前五轮环保三年行动计划的项目的总投资累计超过3000亿元。长三角区域环境合作初见成效，企业和市民关心和参与环保的热情越来越高。

图1 前五轮环保三年行动计划项目数和投资额
 
图2  2000～2014年环保投入及相当于全市生产总值比值

基建跨越发展　污防水平跃升
　　水方面，上海以中心城区污水集中处理和郊区分散处理相结合为原则，全面推进污水厂网建设和截污纳管，全市城镇污水处理厂总数达到53座，污水处理能力从1999年的88.8万立方米/日提高到2014年的786.55万立方米/日，较1999年新增处理能力约700万立方米/日左右；　污水管网系统逐步完善,污水收集管网已覆盖全市各城镇；全市城镇污水处理率从1999年的40.5%提升到2014年的89%左右，全市污泥处理率达到80%左右。
　　大气方面，以提高集中燃煤设施治理效率、优化能源结构和取消分散燃煤为原则，持续推动燃煤电厂高效治理和燃煤锅炉清洁能源替代，全市18家燃煤电厂（装机容量约1.5万兆瓦）基本实现脱硫、脱硝和高效除尘全覆盖，累计完成7000多台燃煤锅炉清洁能源替代，燃煤消耗总量出现拐点。
　　固废方面，以“无害化、减量化、资源化”为原则，加快固体废物处置体系建设，“一主多点”的垃圾处置体系基本形成。2014年全市生活垃圾处置能力达到20530吨/日，无害化处理率达到95%左右，生活垃圾分类覆盖居民达280万户；工业固体废物综合利用率保持在95%以上，电子废物收集、交投、处置利用网络系统初步建立；危险废物、医疗废物和放射性废物得到安全处置。

 
图3  1999～2013年污水处理厂数量与污水处理能力
（注：仅以污水处理厂实际处理量进行统计，污水输运系统内的水量未计算）
 
图4  1999～2013年污水管网建设长度
 
图5  1999～2014年生活垃圾处理处置情况

整治成效明显　心系民生冷暖
　　水源地建设和保护取得重大突破，青草沙水源地基本建成，改变了上海水源地长期主要依赖黄浦江和内河的状况，划定和调整了本市四大集中式饮用水源保护区范围，中小取水口归并调整和小水厂关闭进入收官冲刺阶段，目前集中式饮用水水源地主要原水取水工程的取水量已占全市公共供水取水量的95%以上，饮用水安全保障度明显提高。
　　以苏州河环境综合整治带动中心城骨干河道整治和郊区“万河整治”，全市大范围河道黑臭问题得到基本解决，主要河道水生态逐步恢复河道水环境整治取得重要阶段性成果，重点地区和农村环境面貌有较明显改善。
　　上海重点区域环境整治有序推进，完成了吴淞、桃浦、吴泾等传统工业区环境综合整治，启动了金山卫化工集中区域、宝山南大等区域环境综合整治，区域污染矛盾和环境信访得到有效缓解，逐步走出一条区域综合整治和整体转型相结合的发展新道路。
　　影响景观和近地面空气质量的重点污染源整治取得实质性进展，累计完成了9千多台燃煤锅炉的达标改造或清洁能源替代工作，提前实施了国Ⅴ机动车排放标准，有力有序推进　S20外环高速范围内全天禁止无绿标车辆行驶、高污染车辆淘汰等工作，全面完成了加油站系统油气回收工作。此外，扬尘污染控制、道路噪声屏障建设等也取得了积极进展。
　　农业和农村环境综合整治由点及面逐步推进，累计对930个村开展了村庄改造，受益农户38万户；化肥农药施用总量逐年下降，累计推广有机肥161万吨、绿肥484万亩次；畜禽粪尿综合治理、秸秆禁烧工作取得积极进展，秸秆综合利用率达91%以上。

 
图6 机动车排放标准和高污染车辆限行的发展过程

力保自然生态　优化人居环境
　　上海结合城市布局调整和基础设施建设，以增加绿化总量、提高生态服务功能为原则，大力推进郊区林地和中心城区公共绿地建设，全力推进城市绿化建设。从“见缝插绿”转变为“规划建绿”，全面推进“环、楔、廊、园、林”，目前，中心城内环线内基本实现出门500米有一块3000平方米以上的公共绿地，而全长98公里、宽500米的外环绿带一期工程2610公顷也已建成，1475公顷的二期工程正在展开建设。1999年以来，建成区绿化覆盖率从20.3%上升到2014年的38.43%，全市森林覆盖率从2.98%上升到13.53%。
　　上海还加强了自然保护区的建设和保护，全市受保护区域938平方公里。崇明生态岛明确了目标定位和指标体系，水环境基础设施建设等取得进展。同时，海洋渔业生态修复得到加强，海洋渔业增殖放流力度逐步加大。

 
图7  1999～2014年建成区绿化覆盖率发展情况

环保优化发展　助推转型升级
　　上海以强化节能环保标准和重点区域整治升级为突破口，逐步探索出以污染治理、结构调整技术升级、整体调整转型为重点的产业污染防治模式。坚持中心城区“退二进三”和郊区“三个集中”战略，基本杜绝了104个工业区块外新建有污染的工业项目，工业区环境基础设施建设和环境管理体系得到进一步完善。
　　在此基础上，上海以重点工业区整治为突破口，带动传统产业结构升级和企业技术改造，15年来，全市完成了约6000多项污染企业或生产线关停调整，整体淘汰了涉铅企业，全面杜绝铁合金、平板玻璃生产，基本关停小化肥、小水泥、小冶炼企业，调整压缩了电镀、铸造、锻造、热处理、零星化工、纺织印染等企业。
　　同时，上海在工业、农业、社区等低碳、循环经济、清洁生产领域的试点逐步展开，2004年以来累计共2000余家企业参与了清洁生产审核，金桥出口加工区、莘庄工业区等已创建成国家级生态工业示范园区。“低碳世博”示范带动效应明显，工业、农业、社区等低碳、循环经济、清洁生产试点逐步展开。清洁和可再生能源得到较大幅度发展，全市风电、光伏电和生物质发电装机容量逐步上升，全市能源结构不断改善，从2000年到2013年，煤炭占一次能源比重从65.5%降至41.4%，天然气的比重从0.6%提高到9.3%。

 
图8  2001～2013年全市能源消费结构变化情况

活用行政手段　提升治理能力
　　上海形成了较为全面系统的环境法规体系，修订了《上海市环境保护条例》，出台了《上海市饮用水水源保护条例》、《上海市大气污染防治条例》、《上海市社会生活噪声污染防治办法》等29项地方法律法规，制定了《半导体行业污染物排放标准》、《铅蓄电池行业大气污染物排放标准》等20余项地方环境标准和规范。
　　上海不断创新环境经济政策，落实了郊区污水收集管网建设补贴、污水处理收费制度、超量减排激励、脱硫电厂差别电价、燃煤锅炉清洁能源替代、绿化林业建设、畜禽牧场关闭等一系列补贴政策，通过提高水价、电价、排污收费标准等措施发挥价格杠杆效应，探索研究金融、信贷、保险等政策工具，发挥了明显的调控和激励引导作用，带动环境污染第三方治理等社会治理机制逐步形成。
　　上海不断完善环境质量监测体系和污染源监管体系，基本形成了覆盖全市的水、大气、噪声、辐射环境质量监测体系，成为全国第一批按空气质量新标准要求实现规范化监测和发布的城市；　开展了污染源排污许可证综合管理试点，推进污染源监管从“污染单因子管理”向“系统综合管理”转变；重点污染源在线监测系统逐步应用于排污收费、污染减排核算和执法监管，一批环境管理信息化应用系统逐步开发投入应用，市区（县）两级上下联动、资源共享的工作机制日趋完善，环保监管、监测、监察的“三监联动”逐步向科学化、精细化、制度化发展。
　　此外，上海还强化信息公开和公众参与监督，逐步公开环境质量、重点污染源等信息，建立了网络、微博等公众沟通交流平台和舆情跟踪应对机制，在不断满足公众知情权、参与权下，有序平稳解决好社会关注的敏感环境问题。
排污总量骤降　城市质量趋好
　　2000年以来，在全市人口增加近五成、经济总量翻两番、能源消耗增加一倍多的情况下，上海单位　GDP　能耗强度（以2000年不变价计）下降约45%，主要污染物排放总量大幅削减。
　　2010年底，全市化学需氧量和二氧化硫排放总量分别为21.98万吨和35.81万吨，比2005年削减了27.7%和30.2%，超额完成了“十一五”减排目标。
　　“十二五”以来，污染减排在原来的二氧化硫、化学需氧量两项指标的基础上增加了氮氧化物、氨氮两项指标。截止2014年底，全市二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量、氨氮排放量在2010年基础上分别下降26.2%、24.9%、15.5%、14.5%，提前一年完成国家“十二五”减排目标。2014年二氧化硫、二氧化氮和可吸入颗粒物年均值均为2000年以来的最低值，分别下降60%、26.2%和33.6%。全市环境空气质量（API）优良率自2009年首次超过90%后，逐年上升至2012年的93.7%。采用新空气质量标准后，在全社会努力下，全市环境空气质量（AQI）优良率从2013年的66%上升到2014年的77%，PM2.5年均浓度从62微克/立方米下降到52微克/立方米，下降了16.1%，全市环境空气质量在长三角城市群中保持较好水平。
　　本市地表水环境质量总体也有所好转，城乡河道基本消除黑臭。与2000年相比，2014年全市水环境考核断面化学需氧量、氨氮和总磷浓度分别下降65.8%、62.1%和59.6%。2014年，作为本市主要出境控制断面的黄浦江杨浦大桥断面的化学需氧量浓度与2000年相比下降了61.2%。

表1  本市“十一五”及“十二五”污染减排完成情况
 
*：截止2014年底的估算值（最终结果以环保部核算结果为准）

 
图9  2000～2014年大气中主要污染物的年均值变化情况

 
图10  2000～2014年黄浦江杨浦大桥断面的化学需氧量浓度变化情况

（引自解放日报2015年3月19日专报）