叶檀：甄别地方债是为了终结财政软约束

每经评论员 叶檀

地方债务甄别关系到新预算法的实施，关系到未来地方政府定位。

1月5日是2014年底地方债务存量余额上报财政部的截止期，据《21世纪经济报道》披露，地方债数量可能激增，地方政府纠结挣扎之后，多地倾向于通过做大现存债务盘子，增加政府负有偿还责任的债务，以便为未来发债留下空间。

与此同时，地方政府负有偿还责任的债务比例也将上升。《21世纪经济报道》调研的东部省份负债率较高的县级样本，此轮债务甄别后政府负有偿还责任、担保责任和救助责任的债务占比分别为90%、6%、3%~4%，而上一轮审计结果中占比分别为30%、30%、40%。

甄别地方债务目标之一是摸清地方政府家底后实施新老划断，从2015年开始让地方政府进入有序渠道内发债，市场的归市场，政府的归政府，拥有真正的硬预算约束。

新预算法刚性约束未必能够很快实现，以快刀斩乱麻的方式与以往的债务作出切割可能是成本较低的方式。

新老划断绝不是一刀下去就能切割得清清楚楚，统计的模糊地带，地方官员的责任考量，财政官员对公益性、经营性的理解不同，财政部门目前缺乏执行细则，一刀切下去，很有可能血肉模糊。

有时候，表面是经营性项目实际是公益性项目，如政府平台为融资包装出经营性项目可以收费，但资金统筹使用进入了国道、省道等无收入来源的公益性项目。2014年12月23日，国家交通运输部首次汇总发布了 《2013年全国收费公路统计公报》显示，2013年我国收费高速公路通行费收入达到3316亿元，总体亏损617亿元。相比而言，19家A股高速公路上市公司，2014年前三季度的整体营业毛利率为51.82%，营业净利率为31.6%，利润率与银行等盈利大户不相上下。

以往债务“乱炖”时代，经营性公路与政府还贷公路是一个篮子里的肉与青菜，好资产与坏资产搭配，让好资产补贴坏资产。

现在，问题来了，一些地方公益性项目进入地方政府预算篮子，由政府承担偿还责任，而准公益、非公益性项目则将相应额度归为或有债务，要在公益性与非公益性、救助与担保进行准确划分比较困难。根据实际用途、未来发债空间等，对债务性质作出自己的判断，执行者也没有细则可供借鉴，只能根据自己的理解与上级的意见作出分类。

甄别地方债是为了终结拍脑袋的软约束财政，但在甄别的过程中，却难免新的拍脑袋。精准甄别地方债是不现实的，也没有一套精确的标准可供参考，如果再进行一次统计，相信地方债结果还会有所不同。

只要大致了解地方债构成，以及以往资金的去向，此次统计就算大功告成，同时，把握不发生地方债系统性风险，为执行新预算法勾勒大致框架，制止新的地方负债以企业债的方式改头换面推向市场，造成新一轮政企不分。

此次上报负有偿还责任的地方债大幅上升，意味着为消除存量债务风险，不得不维持债务发行规模。对于1月1日前可以合法举借政府债务的保障性住房、公路、水利、土地储备等领域的 “在建项目后续融资”，如果政府债券资金不能满足的，允许由企事业单位通过银行贷款、企业债、中期票据等方式举借政府债务，并纳入预算管理和债务限额管理。

对地方政府预算进行刚性约束有了一线曙光，这是由强有力的上级财政制约，由发债渠道的收紧造成的，而不是由地方人大等进行约束形成的制衡机制，强有力的财政约束可以维持多久，财政体系是否精密，决定了刚性约束的效果。如果维持长久，只能靠地方人大监督，市场的约束力量，后两股力量目前非常薄弱。

新的拉锯战很快开始，地方政府需要尽可能多的空间，财政需要尽量刚性，是否进入良性循环，取决于新预算法的执行力，取决于尽快培育体制内的监督与市场的力量。