8家检察院法院试点经验成司法体制改革鲜活样本
“改革后,进入员额的法官检察官减少了,但一线实际办案人员增多了;通过案件繁简分流,司法人力资源配置进一步优化,办案质量和效率提高了”“实践证明,改革试点缓解了案多人少矛盾”……在中央司改办近日召开的部分司法体制改革试点单位座谈会上,8个司法体制改革试点法院、检察院负责人介绍了各自改革的新举措、新成效、新变化。
《法制日报》记者了解到,这8个试点法院、检察院勇当探路先锋,稳步推进改革,不断破解难题,优秀人才流向办案一线,办案质量和效率明显提升,努力让人民群众在每一个司法案件中都能够感受到公平正义。他们进行的有益探索和大胆实践,为全国司法体制改革试点提供了鲜活的经验样本。
遵义汇川区法院推进法官员额制改革以案定员探索动态员额管理
【改革举措】法官员额制,是司法体制改革难啃但又必须啃下的一块“硬骨头”。贵州省遵义市汇川区人民法院院长赵正新介绍说,法院员额制改革的核心是建立起与审判组织结构相适应、实现案件数量与质量相统一、兼顾公平与效率的专业化、职业化法官群体。今年1月以来,汇川区法院按照“以案定员”的要求确定法官员额,组建审判团队,实行案件繁简分流。
汇川区法院根据案件总数、类型、单位办案时间、队伍人员素质等因素,按照办理简易程序案件的法官每年办案400至600件、办理普通程序案件的法官每年办案200至300件的办案基数思路,确定了负责审理刑事、民事、行政案件一线办案法官员额19名,占政法专项编制数的18.3%,还不到中央划定的39%员额比例的一半。进入员额的法官中,36至50岁的中青年业务骨干占70%,51岁以上的占12%,35岁以下的占18%,年龄梯度形成合理的橄榄形结构,既满足当前办案需要,又为年轻人进入员额留下充分的空间。
法官员额这么少,案件量又在增长,改革会不会加剧案多人少矛盾呢?赵正新认为,案多人少矛盾不是改革带来的,与长期以来法院办案体制行政化、分工不科学、案件管理不精细、法官积极性发挥不够等因素密切相关,这些恰恰是改革要解决的问题。他算了一笔账,汇川区法院受理的案件类型和全国法院大体一致,除20%的案件需要适用普通程序审理,其余80%的案件事实清楚、权利义务关系明确、争议不大,完全可以适用简易程序审理。从国内外经验来看,科学配置办案资源,实行繁简分流,办案效率将有大幅提高。所以推行“以案定员”的同时,汇川区法院大力推行案件繁简分流,用20%的司法人力资源办理80%的简易案件,实行当日立案、当庭裁判并鼓励当即执行,着力提升效率;用80%的司法人力资源办理20%的疑难复杂案件,着力于程序完善、裁判公正、执行有效,确保办成精品案件。
赵正新说,中央推行的改革举措为案件繁简分流提供了有利条件:实行科学的审判团队配置,为法官配备适当的审判辅助人员,大大减轻了其事务性工作负担,能够集中精力处理核心环节业务;司法责任制赋予法官充分的职权,打破层层审批,缩短了管理链条;进入员额的法官都到一线办案,院长、庭长也要承担一定的办案任务,实际增加了一线办案力量。汇川区法院根据案件性质组建6个审判团队,分别负责刑事、民事、商事、行政和审判监督案件,并整合执行力量形成执行团队,法官办案类型分工更加专业化,开庭、调查取证、执行等工作流程更加集约化,进一步提高了办案效率。
【改革成效】汇川区法院通过案件繁简分流、以案定员等措施,弱化了行政管理色彩,凸显了员额法官的地位和作用,新型审判组织架构进入良性发展态势,全院法官及辅助人员形成了“争办案、能办案、办好案”的良好氛围。在办案法官比去年减少6人的情况下,整体办案数量、质量得到“双提升”。今年1月至9月,全院受理各类案件6637件,审结5379件,同比分别上升53.99%、53.29%。平均案件审理天数27.68天,同比缩短14.44天。当庭裁判率78.91%,当庭文书送达率34.6%,同比分别上升22.92%、18.74%。法官人均办案数102件,团队负责人办理案件最多达94件,比去年同期增长102%。效率高时,办理简易程序的法官一天开庭审理13个案件,并当庭送达文书,两名办理刑事案件速裁程序的法官今年1月至9月办案989件,结案率98%。
江阴法院推审判权力运行机制改革 组建审判团队综合能力提升
【改革举措】江苏省江阴市人民法院于2012年9月在人民法庭启动“1+1+1”审判组合模式改革。2013年10月,江阴市法院被最高人民法院确定为审判权力运行机制改革试点法院后,通过组建由主审法官、法官助理和书记员组成的“1+N+N”审判团队,优化资源配置的同时也做好人员分流,建立以司法责任制为核心的审判权力运行机制。
江阴市人民法院院长王立新说,独任法官是审判组合的火车头,指挥和协调法官助理、书记员。审判组合并非完全是“1+1+1”,而是“1+N+N”。江阴市法院开展了法官工作量饱和度、案件难易度调研,综合考量案件类型、案由差异、法官司法能力等因素,科学确定每个审判组合中法官助理、书记员的数量,以此确保审判质效。
据介绍,江阴市法院先后组建了40个“1+N+N”审判团队。审判团队成员职责明确,又不为职责所限,做到相互配合、及时补位。各业务条线以审判团队为载体,推进机制创新:类案审理实现专业化,每个团队审理案件类型相对固定,集中审理1至2类案件;繁简分流实现效率化,做到简易案件速裁、文书样式简化、复杂案件精审、文书说理充分,力求简案出效率,难案出精品。
2014年6月,经过业务考试、民主测评、组织考察等一系列选拔程序,26名政治素质高、业务能力强、审判经验丰富的主审法官脱颖而出。由于收案数激增,今年1月和9月,江阴法院增选14名主审法官和8名预备法官。院领导、审委会委员、庭长作为主审法官,编入相对固定的合议庭担任审判长,明确办案任务和案件范围,院领导、审委会委员担任审判长或合议庭主审法官审理的案件,每年不少于10件,庭长每年审案不少于庭内审判人员平均办案数的40%。
为强化法官审判职责,落实办案责任制,江阴市法院制定了权力清单,明确院庭长在其职权范围内的审判管理和监督职责,院庭长在监督活动中形成的全部材料入卷存档,做到全程留痕。同时明确了裁判文书签发权限和流程,强化审判权力监督制约,整合审判管理、审判监督和纪检监察职能,成立监督监察局,建立以事前监督为辅,事中、事后监督为主的案件全程监督机制。
【改革成效】近年来的实践让江阴市法院尝到了改革“红利”:今年1月至9月,全院共受理各类案件24631件,审执结16167件,同期分别增长16.14%和6.2%;有两个审判团队结案700余件,审判质量和效率呈良性运行态势。
江阴法院以审判权力运行去行政化为切入点,保障法官依法独立行使审判权,使审判权力运行更加符合司法规律。主审法官作为“法官中的法官”被逐步赋予团队内裁判决定权、文书签发权等权力,院庭长不再主动过问未参与合议审理的案件,彻底打破院庭长“层层把关、层层审批”的权力制约体系。
今年前9个月,院庭长和审委会委员主审案件645件,同比增长12.6%,专业法官会议研讨案件306件,同比增长8.4%,审委会召开会议11次,讨论案件34件,同比下降54%和30.6%。
广州中院完善审判辅助人员管理 招得来用得好留得住起作用
【改革举措】广东省广州市中级人民法院调研发现,审结一起普通案件,通常涉及60多个工作环节,半数以上可由辅助人员完成。广州中院在审判执行岗位的法官有287人,中央政法编制的审判辅助人员仅有87人,1个合议庭只能配备1名辅助人员。
广州中院院长刘年夫说:“辅助人员不到位,法官只能被迫去补位,从事大量辅助性工作。完善审判权力运行机制是一个系统工程,需要各个角色的人员。只有配置相应的辅助人员,才能让法官回归裁判权核心,专注于审与判。”
为此,广州中院提出大量增加配备合同制审判辅助人员。广州市委、市政府分别召开市委常委会、市政府常务会议研究,先后3次决定为法院增配合同制法官助理143名、执行员助理60名、书记员120名、辅警50名,明确所需经费由市财政专项列支。经过严格招录,广州中院法官与法官助理、书记员的比例达到1:0.8:0.7。
对于招录进的审判辅助人员,广州中院在管理规范上下功夫。首先将案件流程细分为60多个工作环节,再按照各工作环节性质分配给法官、法官助理和书记员,通过概括提炼,最后确定法官助理的14项工作职责、书记员的17项工作职责,并开展检查评比。
广州中院较高起点设置审判辅助人员薪酬标准,法官助理和执行员助理、书记员和辅警分别按照每人每年8.84万元、6万元薪酬保障,达到广东省国有单位在岗职工年均工资的136%和93%。还设立了“三级九等”职级管理制度,把法官助理和执行员助理、书记员和辅警分别设为高、中、初三级,每级分设三个等级,实行薪酬与等级挂钩。
【改革成效】经过两年来的探索,广州中院审判辅助人员改革实现让法官回归裁判权核心,把法官从繁杂的事务性工作中解脱出来,集中精力做好“裁判者”;稳定了审判辅助人员队伍,基本实现“招得来、用得好、留得住、起作用”;提升了审判质效,2014年以来广州中院法官人均结案数同比增长21%,其中民事庭2014年结案超过200件的法官有18人,比上一年增加15人;审判质量稳中有升,2014年法定(正常)审限内结案率提高0.12%,一审判决案件发改率和信访投诉率同比分别下降2.31%和0.06%。
东莞第二法院落实院庭长办案制 科学测算时间分配办案数量
【改革举措】院长每年办案18件,其他院领导和非业务部门正职每年办案20件,业务庭庭长办案数量达到普通法官的40%,法庭庭长办案数量达到普通法官的20%,业务庭及法庭副庭长办案数量达到普通法官的90%……这是广东省东莞市第二人民法院今年的院庭长办案计划。
这份计划出台的背后,是东莞第二法院对院庭长办公时间与资源分配情况的精心调研和测算:以每周平均工作53.5小时为总数,审理案件耗时7小时,个案审判管理需时15小时,综合审判管理事务需时11.5小时,其余内部管理需时5小时,法院内部部门之间沟通需时2.5小时,与上级法院沟通或完成上级法院安排工作需时2.5小时,对外沟通联络、参加会议等需时10小时。
东莞第二法院院长陈葵说,根据测算,由于非审判业务工作量大,院领导及庭长仅有不到45%的工作时间直接用于案件审理和个案管理。改革实践中,院领导及庭长办案需要解决的主要问题是其时间精力大部分被非审判事务挤占,入额后难以保证办案数量。
针对这种现状,东莞第二法院要求所有院领导及庭长进入员额后一律办案,并采取措施减少院领导及庭长承担的非审判事务,根据工作时间资源分配,合理核定办案数量,循序渐进分配案件。同时注重创新内部管理方式,包括审判管理扁平化,建立质效自负的审判单元;由法官会议统一裁判标准;在人民法庭指定专人承担庭长助理工作,辅助庭长处理事务;对内部行政性事务工作减负,共排查出48项事务性工作逐项提出优化对策。
东莞第二法院利用法庭审判权力改革契机,增加聘用制辅助人员数量。采用劳务派遣方式补充辅助人员,人员经费由辖区镇政府帮助解决,支付标准为每人每年办公经费74100元。今年上半年招录聘用制辅助人员73人,用于补充此前离职的聘员岗位空缺,及时缓解了法庭人案矛盾。
【改革成效】今年1月至9月,东莞第二法院院领导办结案件78件,业务庭及法庭庭长结案1286件,副庭长结案3365件,合计4729件,占全院总结案数的33%,比2014年全年的占比提高了3个百分点。一线法官普遍反映,院庭长办案机制的推进,对院庭长了解审判最新动态,及时掌握审判工作中存在的问题和困难有较大作用,也能够鼓舞业务庭室的团队士气。
上海二中院攻坚人员分类管理改革 从优选任严把法官入额关口
【改革举措】上海市第二中级人民法院审判监督庭法官王亚勤已年过半百,1985年进入法院后一直在办案一线。2008年调到审监庭工作。因为近5年没有承办案件,根据规定必须参加考试才能进入法官员额。刚开始她思想压力很大,多次找到院领导,希望能够网开一面。但是院领导不降低标准、不另开口子,多次找她沟通,鼓励她参加考试。最终,王亚勤参加了首批入额考试,成为职级最高、年龄最大的考生,并顺利通过考试。
王亚勤的经历,是上海二中院在人员分类管理改革“攻坚战”中严把入额关口的生动写照。
上海二中院院长顾伟强说,员额制及分类管理改革是司法改革过程中最难啃的“硬骨头”。上海二中院遵循“从优选任”的原则,牢牢把握“严格标准,择优录取,宁缺勿滥,逐步增补,防止论资排辈、迁就照顾”的要求,严格把好报名、承诺、审核、测评、考核、笔试和面试7个关口,无论年龄多大、资历多深、学历多高,都必须接受每道关口的考核和检验。
上海二中院遵循“三个一律”原则,人员分类全部一步落实到位,确保85%以上的审判力量在审判一线:入额法官一律到办案一线,原来在综合部门的8名业务骨干入额后均调整至审判庭工作;法官助理一律到办案一线:原来在研究室、立案庭、审监庭、申诉审查庭和执行局工作的10名法官助理,全部充实到一线办案部门;书记员一律到办案一线:所有委任制书记员和聘用制书记员全部上庭并担任法庭记录,办公室、政治部和监察室不再有书记员、文员。
【改革成效】上海二中院通过人员分类管理改革,法官、审判辅助人员、司法行政人员的岗位设置和职责范围更加清楚,初步改变了以往按行政管理的“混岗”模式。结合审判权力运行机制改革及司法责任制改革的同步推进,法官的独立意识、责任意识、自律意识进一步增强,合议庭功能进一步强化。截至今年9月底,2014年4月改革试点以来受理并审结的22068件案件中,除27件案件由审委会讨论决定外,均由合议庭自主决定作出裁判,法律文书100%由合议庭成员合署印发。合议庭内部运行更加规范,参而不审、合而不议、形合实独现象有较大程度改进。
福田检察院突出检察官主体地位 扁平化管理回归司法亲历性
【改革举措】如何提升检察官主体地位,促进检察权的依法、公正、高效、廉洁行使?广东省深圳市福田区人民检察院从淡化行政色彩、强化检察功能入手,开展检察权力运行机制改革。总体思路是:以突出检察官主体作用为核心,以检察官办案责任制为依托,对检察职权进行科学配置,对内设机构进行合理调整,对运行机制进行科学设计,对行使权力进行全面监督。
福田区人民检察院检察长孙爱军介绍说,福田区检察院按照“大部制”模式和“决策—执行—监督”的权力配置模型,形成“343”格局。即党组会、检察委员会、检察长办公会3个决策机构;职务犯罪侦查局、刑事犯罪检控局、诉讼监督局、犯罪预防和社会建设促进局4个业务职能局;设立纪检监察、政令督查、案件管理3个涵盖党务、政务、业务的内部监督体系。原有15个内设机构精简为8个,精减幅度达46.7%。
为突出检察官办案责任制这个核心,福田区检察院打破原有行政建制,以团队模式对基本办案组织进行重新设计,将原有12个检察业务科室整合重组为36个主任检察官办案组。每个办案组原则上配备主任检察官1名、检察辅助人员若干名。主任检察官分别带领专业团队承担一线办案任务。改革后,配备在检察业务一线的人员从改革前的109人增加到121人,有限的办案力量得以高度集中。
福田区检察院实行“扁平化”管理模式,赋予主任检察官在职权范围内的案件处理决定权,将188项原属副检察长、科长的案件审批权限下放至主任检察官,减少了审批环节,提高了办案效率,逐步从原来的行政首长负责制过渡到行政首长负责制与检察官负责制相结合,突出了检察官的司法主体地位,回归了司法工作的“亲历性”。
【改革成效】改革后,福田区检察院职务犯罪侦查局通过创新管理模式,实行“大兵团”作战;创新“行业初查”模式,深挖窝案串案;推行案件质量监控和结案预审,提高办案质量。以有限的办案力量创造了最大的侦查效能,查处案件数连续3年位居全市检察机关前列,较改革前提效70%以上。刑事犯罪检控局实行办案责任制后,办案效率大幅提高,2014年人均办案量达到170件,比改革前提效95.4%。诉讼监督局理顺各项诉讼监督职能、科学设立办案组织后,监督工作数量呈几何式增长。犯罪预防与社会建设促进局依托“五大平台”积极延伸检察触角,促进检力下沉。改革探索3年多来,全院没有发生一起冤假错案;经内部案件质量评查,随机抽检的36宗案件,全部达到优秀水平。
闵行检察院探索检察官办案责任制 建立检察官办案组细分权力
【改革举措】上海市闵行区人民检察院副检察长张晨近日担任公诉人对一起环境污染案提起公诉。该案是全区首例环境污染案。法院采纳了检察机关建议,判处科技企业罚金20万元,对6名被告人均作出有罪判决。
检察长直接办案,是闵行区检察院改革检察权力运行机制的一个缩影。据闵行区检察院副检察长许国庆介绍,2013年年底,闵行区检察院被确定为检察官办案责任制改革试点单位后,制定了以《检察官办案责任制实施办法》为核心的制度体系,使检察官办案责任制探索成为集职责规范、监督保障、任职管理、考核奖惩等机制为一体的综合改革,实现对业务部门的全覆盖。
试点前期,闵行区检察院按照检察业务类型和实际办案需要,共设置26个检察官办案组,办案组负责人是主任检察官。办案组按照序号依次排列,每组分别由1名主任检察官、两名承办检察官和若干名辅助人员组成,作为基本办案组织形式。同时,以办案组为基数,实现对检察官的定岗定责定标准。
随着员额制的推进以及最高人民检察院对检察官办案组、独任检察官两种办案组织形式的明确,闵行区检察院探索在刑检部门缩减检察官办案组数量,主要实行独任检察官办案模式。目前,初步在公诉、侦监部门各设立两个检察官办案组和5个独任检察官。独任检察官主要集中办理专门案件和简易快审案件。独任检察官办案组织实行“1+X”模式,即由1名检察官、1至两名检察官助理组成。
在构建基本办案组织的同时,闵行区检察院着力明确职责权限范围,细化检察官权力清单,共授权检察官212项职责。按照案件的4类风险等级和相关司法办案事项的性质,科学设置不同办案主体的权力界限。厘清了检察长、检委会与主任检察官、独任检察官、普通检察官不同层级主体的权力边界;闵行区检察院还分类探索办案责任制形式,在公诉、侦监部门实行独任检察官和检察官办案组两种模式,70%左右的案件由独任检察官审查决定,重大、疑难、复杂案件由检察官办案组主任检察官审查决定,必要时报请检察长(副检察长)、检委会决定。职务犯罪侦查部门实行主任检察官负责制,但重要事项由检察长决定;诉讼监督和综合业务部门实行主任检察官负责制,对抗诉、纠正违法意见等重要法律监督文书,报检察长(副检察长)决定。
【改革成效】2014年以来,闵行区检察院86%的刑事案件由检察官负责审查决定,改变了以往决定者不办案、办案人无决定权的状况,检察官对案件质量终身负责,以“专业、独立、公正、责任”为核心的司法理念日渐成为共识。2014年1月至今年8月,闵行区检察院公诉部门共受理审查起诉案件5187件6780人,平均审结天数同比又有所缩减。这项制度实行以来,全院无一起错案,法律监督工作也呈现良好势头。独任检察官、检察官办案组两种基本办案模式和检察官办案责任制的建立,改变了传统的科层结构和三级审批办案方式,进一步体现了检察特点,回归了办案本位。
九台检察院推进四位一体综合改革 机构整合打破官本位旧观念
【改革举措】“改革给我这头老牛又套上了新套,还得加把劲,好好干!”吉林省长春市九台区人民检察院职务犯罪检察部副部长李洪彪这样评价九台区检察院的大部制机构改革。
李洪彪原来是九台区检察院职务犯罪预防局局长,一般很少在一线办案。大部制改革后,原有的16个内设机构被整合为8个部,李洪彪成为新的职务犯罪检察部副部长,开始亲自抓案件办理。
九台区检察院是吉林省基层改革试点单位之一,之所以推行内部机构大部制改革,根本目的是让更多力量回归办案一线。九台区检察院检察长焦成千说,九台区检察院实有人数不到80人,内设机构就有16个,每个科室都有科长、副科长。一旦当了领导,就要管人管事,案件办理的数量就相对减少了。
在焦成千看来,内设机构整合是优化检察权力运行的关键,但改革必须协调推动,进行全方位、系统性的综合改革。单一突进某一方面的改革必然会举步维艰、左右掣肘,很难收到预期成效。内设机构整合、检察官办案责任制、检察人员分类管理和监督制约机制建设是一个有机整体,必须总体把握、统筹谋划、同步推进。
九台区检察院提出“四位一体”改革模式,即突破局部孤立推进的改革方式,内设机构整合、检察人员分类管理、检察官办案责任制和监督制约机制建设4项改革统筹谋划、同步推进,实现相融互动、系统提升的效果。完成大部制改革的同时,在检察人员分类管理、检察官办案责任制等方面积极探索创新。
据介绍,九台区检察院实行“一步到位”缩减员额,规定检察员和助检员入额比例为1:1,经过笔试、面试、领导推荐等8道程序,共遴选出30名员额内检察官,占政法专项编制的37%;率先实行主任检察官办案责任制。经过严密的程序,选任了13名主任检察官;制定完善了权责清单、主任检察官联席会议制度等20余项制度;率先推动“独任制”改革实践,由一名检察官带领一名辅助人员独立办案,赋予独任检察官与主任检察官基本相同的权责。
【改革成效】经过两年多的先改先试,“四位一体”改革取得初步成果:改革试点以来共立案查办职务犯罪案件157人,大要案占91.3%,立案总数和大要案件数,均处全省前列;捕诉环节的整合和案件行政审批程序的简化,使办案人在批捕阶段就已吃透案情,公诉环节的压力明显减轻,退补率下降50.7%,结案率为98.3%,批捕和公诉办案效率分别提升21.1%和57%,多年来因办案时限不够而随意退补的顽疾得到根治。