《东方早报》：一个没有网格化管理的社区也能有序发展

      从社会管理的便利来说，当年的单位制是最好的制度。单位之所以有效在于单位是一元的全能组织。而在现代社会，管理必定是多元化的，各级政府与市场组织、社会组织等各司其守。从改革渐次演变出来的社区是分化而松散的，房产私有、工作分散，彼此之间除了居住无所相关。在这样的背景下，倘若业主、物业、居委、社工、其他社会组织等均能够依据法律等相关规则建立与运作，并受到法律规约的约束和有效的监督，形成多元化的管理与服务体系，则即便没有网格化、没有城管，没有一个全面主导性的体制内组织，社区的有序发展亦是可期的。

以街道、居委会为核心的社会管理模式从何而来

      对人类社会而言，秩序与活力往往是一对矛盾。

      单位制时代，人不可以随意流动，城市人是被户口制度严格计划好的，而且这些人基本都被归为一个个具体单位中。生产、生活都由单位包了。市、区、各个条线管理部门只需要向单位下达指令即可。单位外的事务，则以单位的证明信、介绍信为先决条件，大大地节省了管理成本。只有少量住在不属于单位的公房里、老式里弄里没有单位的人才由街道居委管理。所以，那时候的城市管理简单而有效。这种建立在计划经济基础之上的模式整齐，可是活力上就出了问题。比如改革之初，居委会搞社区服务，从理发、订牛奶、送报纸、修车、看车等最基本的服务做起，其实是补当时市场之不足。另外，随着知青回城，办了些街道工厂和福利工厂。等到改革全面铺开，单位之外的人越来越多，先是知青，后是下海、下岗人员、民工进城、外资涌入、私营经济的兴起等形成了大量的流动人口。除了政府机关、国有企业以及事业单位还有单位的功能外，大量单位转化为单纯的市场组织、专业组织等等，城市管理必须应对日益复杂的体系与多样化的人群。

      在此过程中，除了构建相应的社会保障体系之外，政府对社会的管理基本上采取了两块，一是继续原有单位制管理的努力，比如非公组织的建设与管理；二是以街居为核心的社区体制的加强与完善，再辅之以城管、综合治理等行政性的管控措施。就基层社会的整体而言，社区是最主要的单位替代物。毕竟不管多么流动，什么性质的工作单位，只要在一个城市呆下来工作，就需要住的地方。这就使得继续以一个类单位的管理成为可能。因此，随着改革的深入，街道、居委会为核心的城市社会管理模式就开始建立起来。

      以上海来说，先是两级政府三层管理，加强了街居的地位与功能。后是社区建设、党建全覆盖，网络化管理、自治与共治等等的提出。居委会事务与人员、组织性的改革也在不断出台，如居站分离、社区党建、基层民主、社区居委会直选、社工站等各种改革措施，目的都是在强化以居委会为核心的社区管理与服务。然而，居住性社区与单位大不同。单位某种程度上说是传统农村社区的升级版，即更为整肃封闭的共同体。人们从出生到死亡基本均在单位完成。彼此有密切的身份联结、互助关系、情感纽带以及在此基础上对本单位的认同。而城市社区没有资源，与居民间没有隶属关系，不可能像单位一样管住居民，也不可能像单位一样提供实质性的服务。居民彼此之间只是互不相关的邻居而已。居委会亦非社区内部自然产生的权威组织，其地位主要来源于政府的授权。最主要的功能也变成了为政府落实政府行政性事务。

        从改革渐次演变出来的社区约分为几种类型：

      一是市场化的商业小区。这种社区中，居委事务最简单，商品房小区建设的同时以物业公司替代了单位的后勤。且商品房小区的人经济条件较好，工作单位不错，对社区需求不高。

      二是老公房小区，即房改房小区。这种从改革前承接下来的小区，房产已经私有化，但没有物业，仍然由居委会负责基本的治安与卫生等。

      三是城中村。这是随着城市化扩展而来的，其形态混合了农村与城市。主要的居民其实是租住的外来民工。由村委会（或村改居）负责基本事务。

      其他像拆迁房、廉租房等基本可以归入第一类小区。

      在政府管理部门看来，无论何种类型的社区，居委会都应成为核心力量。社区建设就是建立以居委会为核心的全面管理体系。虽然改革导致了经济与社会结构的深刻变化，但是思维的惯性以及基本的制度结构仍然使管理者倾向于传统的管理模式。这种管理模式的核心就是利用体制内组织形成对人的全面管理。哪怕是寓管理于服务也是强调的管理。因此，就社区管理来说，无论这些年有什么样的改革，都围绕着以体制内的组织形成对人的全面监管与服务展开。因此，网格化一提出很快在各城市推行开来。网格化大约是对单位制最标准的复制了。其核心是希望在一个流动的社会里，通过技术与组织将所有的人都纳入到一个个网格体系中，从而实现管理与服务的完美结合。

业委会、物业、居委会的三驾马车尚未实现

      单位之所以有效在于单位是一元的全能组织。社区却是分化而松散的，房产私有，工作分散，彼此之间除了居住无所相关。从法理上说，业主对自己房屋的财产权、管理权负责。居委会从实质上说是因为行政性的安排而产生的一个社区组织。很早就有学者预言社区的权力结构发生了根本变化，居委会单一管理主体将为业委会、物业和居委会三驾马车所替代。同时，培育多元化的社会组织，参与社区的管理与服务，则社区建设将趋向民主化的美好明天。

      多年的实践结果却很难看到这一蓝图。在政府的部署下，居委会全面进驻各类社区，组织最为健全，并承担了基本职能，特别是行政性的事务。这些事务多半是形式化的，最主要的成果是各类的台账。比如统计数据、各类报表、调查、评估等等。笔者在社区调查时，听到抱怨最多的就是这类事务的繁杂，有不少居委会负责人说最大的愿望是不再做台账，这样将节约大量的时间用于为居民服务。甚至社区选举也成为花样文章，成为居委会的负担。为了保障“选举的顺利进行”，体现基层民主、体现基层民主参与的广泛，居委会必须投入大量的人力物力以保证结果的有效。轰轰烈烈的选举并没有增加居委与居民间的联系，也就难以树立政府希望它拥有的自组织权威。

      物业公司，通过市场化服务保障了社区的日常运转。但作为一个营利性组织，物业运行也日益遭遇困境。物业费几十年不涨，物业费上缴率不高，人工与服务成本不断提高。为了维持收支平衡。只好降低服务水平。这又引发了业主进一步的不满，以不交物业费抗议，从而形成恶性循环。地下设备的维护保养就更提不上议事日程了。很多物业公司之所以在账面不足的情况下仍然不撤出小区，是因为有巨大的其他利益。比如公共停车费、广告费、公共空间的出租等等。这些都是引发争议的导火索。同时，对于一些房改房等老旧小区，很多物业公司收不抵支，已经开始撤管，造成了管理上的问题。

      曾经被大家予以厚望的业委会呢？业委会的成立殊为困难，即便大中城市能够成立业委会的一般都不超过30%，能够发挥作用的就更少。业委会难以发挥作用有几个原因。首先是业主的不作为，在居委会和物业能发挥基本功能而利益冲突没有显性化的地方，业主不觉得有组织起来的必要。其次，依据相关法律，成立业委会，以及业委会要发挥功能都有很高的门槛。比如在一个上千户的小区，动辄必须过二分之一、三分之二的要求使业委会难以成立与运作。第三，很多开发商、物业等相关单位与业主存在着利益争夺，对业委会持打压手段。第四，政府对体制外组织的不信任，以及业主与维权事件的紧密联系、一些政府人员与利益相关方的联系，均难以使业委会获得政府支持。最后，业主内部利益纷争。很难达成利益一致的决议。这几乎是各地社区治理的普遍困境。

      就业委会成立比例而言，上海可能是全国最特殊的地方。上海业委会的成立率高达80%以上，在奉贤还成立了业委会协会。这种成立却不太被全国其他地方，尤其是从事相关业主实践的人认可。站在业主自治的角度，上海的大多数业委会被认为是居委会主导的，不能反映业主的立场与利益。这种判断不能说完全没有道理。上海作为特大城市，对社会的变化还是相当敏感。所以城市管理、社区建设的很多改革与举措，上海都是首先提出者。然而，这些举措的核心均是围绕着居委会推进的，试图构建的是以居委会为主导的社区管理体系。由居委会筛选出来的人员组织的业委会只是居委会的小跟班，无法站在业主的立场为业主争取利益。

社区治理多元化势在必行

      上述这种体制受到的最大诟病是被认为居委会脱离了自治，过于行政化。即使不考虑这一性质之争，这种以全面强化居委会为中心的管理体制也很难达到一元化管理的效果。首先，在法理上，居委会无法行使对业委会、物业的领导权，在能力上和职能上也不易行使这一权力。其次，居委会也很难与居民建立紧密联系。居委会对工作在外的年轻人几乎没有影响力。倒是作为实质上的体制内组织，对一些老年人等弱势群体可以起到一定的托底服务作用。另外的一项依托早期的社区服务发展起来的社区服务中心也具有良好的效果。上海一些区已经尝试将行政性的事务延伸到社区服务中心，以便利居民的办事。其他的一些地方，如安徽的铜陵不仅针对社区居委会层面，而是撤销街道办事处，进行全面的社区管理体制的改革。将社区合并整合，社区负责辖区内各类日常管理与行政性事务。权能与职责得到明晰与强化。建立了以社区为中心的新的城市基层管理体制。这种体制跳出了自治与行政之争，区域的重新划分也使社区从与物业和业委会的小区日常事务中跳出来，建立了以社区为基本管理单元的管理体制。居民与行政性、政策性的相关的服务，如社保卡等福利性事务，低保等救助等需求可以到社区解决，而基于房屋财力权的事务则交由小区管理，社区起指导与把关作用。这一改革的效果还有待观察，但对社区组织各负其责的厘清走出了原有的套路。

      事实上，单位制的全能管理只能建立在特定时期特殊的经济与社会结构之上。现代社会的管理不可能像单位制那么整齐划一，将每一个人都固定化在一个个具体的组织中。现代社会中的组织是多样的，人是个体化的，试图通过体制内的组织全盘控制人是不现实的，也是没必要的。

      现代社会的管理必定是多元化的，在各级政府与市场组织、社会组织等各司其守，并鼓励社会自组织的成立，以对各种人群提供多样化的服务。以社区为例。在各种类型的居住区的基础是私有产权。与此相关的管理，如房产的保值增值、生活设备的日常维护、生活区的日常运转等，均应交由业主自我管理。其与物业等市场组织之间的关系与纠纷也属于社区组织之间的民事范畴，应由相关法律调解。政府大可不必以行政方式过分干预。政府对业主组织的不信任，对居委会的强化也加剧了自身不必要的责任。是希望将各类社会组织均纳入管控中，还是支持这一组织实现与财产权相关的自我管理权，使其有序化发展？就目前来看，似乎前者占据了很大的成分。导致业委会的自主性不足，也就无法实现业主自治，维护业主的利益。

      就全国来看，社区的管理多多少少都处在这种源自单位管理思维的传统模式之下。不信任也不鼓励业主组织的发展，而期望通过居委会和物业达到社区的稳定。但全国各地，包括上海都已经出现了一些不以居委会为核心的管理模式。可以归为二种趋势，一是一些小区的业委会组织非常强势，已基本上主导了内部的管理。如主导物业公司、自我管理等等。在实践中发展出新的技术，如酬金制、定额酬金、专业化服务等。并发展出一些自我管理、财务公开等共同原则。第二是物业公司走多样化经营的道路，试图不依赖于物业费而以其他经营策略、技术等手段谋求物业公司的升级发展。在这个过程中，一些从事业主实践与物业管理的人开始携手，试图开拓出一种打破现有困局的社区治理模式。这些探索中，居委会都似乎都是可有可无的组织。虽然大家一致强调对居委会所代表国家的认同，但这种实际情况说明居委会作为一个居民自治的社区组织，其权能不在于财产权，而是公共的管理权。在现有的框架下，其权能更多地表现为作为一个政府的基层代理者为居民提供各种行政等社区事务性服务。如前述铜陵的体制中，社区从具体小区管理中跳出来，为更大范围内的居民提供与政府相关的事务性服务，并调解辖区内业主与物业等冲突，辅助业主实现财产权的管理功能。另外，像上海、北京等地还通过建立专业化社工机构，为各类特殊人群提供专业化的服务体系，形成了良好的效果。

      就城市社区而言，倘若业主、物业、居委、社工、其他社会组织等均能够依据法律等相关规则建立与运作，并受到法律规约的约束和有效的监督，形成多元化的管理与服务体系。则即便没有网格化、没有城管，没有一个全面主导性的体制内组织，社区的有序发展亦是可期的。否则，即使不断地强化以居委会为核心的现有组织，也无法解决社区治理的内在困境。

　　（作者系华东理工大学社会与公共管理学院教授。）

      原文来源：《东方早报》 2014-08-26 | 作者：郭圣莉

      原文链接： http://www.dfdaily.com/html/8757/2014/8/26/1179849.shtml