崇明有最"值钱"的乡村资源 究竟应该怎么用
今年初，崇明区在土地高效利用上有个“大动作”：携手市农委召开了农业招商推介会，推出5万亩优质土地对外招商，希望引进一批优质新型农业经营主体。“完成流转后，大片农村土地想找‘高端’的农业经营主体，可很难找到；另一方面，懂技术、会经营、有资本的‘新型农民’想找块成规模的土地一展身手，可往往不知怎么找，或压根找不到。以产业化思路开展农业招商，有助于破解‘地找不到人、人找不到地’的情况。”崇明区相关负责人说，崇明还将建立土地招商目标企业库，把“地”用得更高质高效。
地的问题，向来是乡村问题的核心之一。事实上，地也是乡村最“值钱”的资源，有了可以用的地，才能吸引资本、人才、科技等优质要素下乡，盘活农村土地对于发展乡村旅游、增加农民财产型收入具有重要意义。乡村的土地，如何进一步用好、用深、用活？
设施农用地，如何防止“非农化”
近年来，各地设施农业发展速度很快。但是，由于设施农用地形态布局分散、使用周期短、类型界定模糊，也成为管理难点，既存在现有设施农用地范围难以满足实际发展需要，也出现了一些地方借设施农用地名义违法用地的情况。
去年底，国家相关部门发布《关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障工作的通知》（以下简称《通知》），针对一些地方“钻政策空子”、借设施农用地名义实施违法用地的行为，明确省县两级规土部门要加强监管，县级要设立设施农用地标示牌，接受公众监督，并要将设施农用地信息纳入综合监管平台，加强土地执法监察和土地督察，防止设施农用地“非农化”。
农村经营项目主体由原有农业附属设施用房改造个“餐饮服务中心”，属历史存量农用地而非建设用地；经营项目内有配套设施盖在了农业附属设施用地上，虽经备案许可但未验收就投入使用；经营项目相关设施虽然“农地农用”，但因地面硬化等原因被认定为违法用地，需整改恢复耕地……设施农用地的“管”和“用”之间的矛盾，包括但不限于这些方面。解决路径主要是两个：要么土地性质转性为建设用地，要么把“非农化”的设施农用地认定为违法用地，继而进行相应整改。解决这些问题，离不开相关职能部门的政策支持。
在这方面，本市一些区已有动作。比如，去年10月底，崇明区农委出台了区级设施农用地管理办法，明确了在满足合法存量以外的设施农用地指标由区级统筹，用于“十三五”期间有意向新增的高品质、效益好的项目配套设施建设。规划期内利用区级统筹指标建设的重点项目，项目落户的乡镇应同步实施存量设施用地减量化，乡镇新增项目所需指标必须利用本区域范围内存量合法设施农用地，通过“拆一批一建一”的方式实施存量的总量平衡。同时，严格执行农用地备案管理，规范设施农用地主体准入。完成备案后，区规土局、农委还要做好设施农用地备案信息核实和项目完工后的核查，备案到期后要及时做好设施农用地续期与复垦。
推进涉农项目建设，用地政策要更“活”
涉农项目建设进度缓慢，一般以设施农用地备案为主，给后续通过审批带来一定难度；在美丽乡村建设推进过程中，一些建设类项目属于点状用地或线状用地，单个面积不大，处于农村地区又没有具体的控规详规，办理用地手续繁琐、缓慢……在最近的一份调研报告中，青浦区相关部门总结了涉农项目建设中现有用地政策跟不上用地现状的问题。解决这些问题，需要更“活”的用地政策。
在《通知》中，就有对于用地政策的探索。《通知》明确要优先安排农村基础设施和公共服务用地，做好农业产业园、科技园、创业园用地安排；乡（镇）土地利用总体规划可以预留少量（不超过5%）规划建设用地指标，用于零星分散的单独选址农业设施、乡村设施等建设。同时，为了鼓励盘活存量建设用地，《通知》明确对利用存量建设用地进行农产品加工、农产品冷链、物流仓储、产地批发市场等项目建设或用于小微创业园、休闲农业、乡村旅游、农村电商等农村二三产业的市、县地区，有关地方可给予新增建设用地计划指标奖励。
有基层工作人员说，农村的土地性质要改变一般是‘项目导向’式的，涉及土地面积往往不大，传统的规划审批程序应用上去，有时显得“杀鸡用牛刀”。要在合法框架中更高效高质地利用农村土地，在项目符合区域产业导向、符合环保要求等的情况下，可尝试争取建设用地的点供政策，对重点项目给予保证指标的单独性、保障性供地。
嘉定区外冈镇，“带着爸爸去种田”活动。嘉定区供图。
不过，用活土地并不等于放松底线。保障农村产业融合发展，并不意味着要在农村实行规模扩张，大量新增建设用地，必须坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线。
需鼓励农村土地创新复合利用
一方面是建设用地指标持续“吃紧”，另一方面是农村土地大量闲置，这是沪郊乃至全国农村的普遍情况。解决这对矛盾，一方面要争取更灵活的用地政策，另一方面也需要把闲置的农村土地资源利用起来。
今年《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中指出，要探索宅基地所有权、资格权、使用权三权分置，适度放活宅基地和农民房屋使用权。此前中央农村工作会议也强调，要完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，在维护农户依法取得的宅基地占有和使用权的前提下，以出租、合作等方式盘活利用空闲农房和宅基地，为农民带来更多财产性收入。
相关专家说，以往的三权分置，指的是农村土地的三权分置，涉及集体所有权、农户承包权和流转经营权；今年中央“一号文件”提出了第二个三权分置，即宅基地的三权分置。此前，国家电网通过用电量测算过全国住房的城乡空置率，结果显示城镇的空置率近15%，农村的空置率近19%。上述第二个三权分置的核心，就是盘活农村闲置宅基地。
从崇明区农委了解到，在深化推进宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”改革方面，崇明正大力盘活利用农村闲置建设用地、农民闲置宅基地和闲置农房等“沉睡资源”，通过土地、民房、劳务、物业股份合作社等形式集中农村分散资源，统一经营、管理、运作，提高农村宅基地、空闲地综合利用效率。同时，在充分尊重农民意愿的基础上创新宅基地管理模式，通过货币化置换、实物置换和异地集中建房等方式，加快农村居民点从自然分散向相对规模集中形态转变。
鸟瞰崇明北湖。黎军/摄
宅基地并不是农村闲置土地资源的唯一形态，其他农村闲置资源也需要创新利用模式。崇明区供销合作总社相关负责人说，供销社在崇明各乡镇有大量的存量资产，在乡村振兴发展和世界级生态岛建设过程中，供销社正通过盘活这些资产，尽力支持乡镇的各项社会事业建设，比如支持乡镇的社区文化分中心、为农服务项目、农村居民区范围内各类活动场所、民宿建设过程中的配套设施建设等。“这是一项双赢的工作，既解决了乡镇建设用地难的问题，又使供销社的资产质量得到了提升。”