那些在普及宽带前需先普及的知识——有关宽带电信普遍服务机制的问与答

问题一：

普遍服务到底是个啥

《环球》解惑：“普遍服务”这个术语最早由美国AT&T总裁威尔在1907年提出，当时他提出了公司的口号：“One network（一个网络），One policy（一个政策），Universal service（普遍服务）。”这是电信行业第一次出现Universal service的提法。但这时的普遍服务还仅局限于AT&T对市场绝对垄断地位的情形，普遍服务的资金也由AT&T公司内部业务的交叉补贴实现。

如今，很多国家已经认识到不能仅让一小部分人享受到宽带的好处，而是应该使每个人都得以享受。为实现这一目标，很多国家都推出了普遍服务政策。经济合作与发展组织（OECD）给出的定义为：任何人在任何地点都能以承担得起的价格享受电信业务，而且业务质量和资费标准一视同仁。ITU则将普遍接入和普遍服务分别进行了定义，将普遍接入定义为“每个人都能够在公共场所接入到服务，这也被称为公共、社区或共享接入”。而普遍服务则是“每个个人或家庭能够拥有该服务，并能够私下使用该服务，不论是在家中还是在其他地方都可使用无线设备。”

普遍服务政策一般包括以下关键领域：

1.明确政策所涉及的业务，例如传统的语音电话。近来，有些国家也将宽带纳入其中。

2.描绘普遍服务的愿景，通常涉及目标人群的选定（例如，农村、贫困或有风险的家庭、残疾人和有特殊需求人群、妇女等）。

3.指定负责监督政策执行的实体。

4.政策包含业务目标和人群，并制定明确的时间表。

5.有实现普遍服务目标的方式和策略。

问题二：

普遍服务的主要用途是什么

《环球》解惑：从历史上来看，普遍接入和服务（USA）概念是专门为了满足那些居住在农村和偏远地区人们对通信服务的需求而提出的，要求在国家层面能够被“普遍”对待，例如开通“紧急呼叫”和固定电话接入。美国1934年颁布的电信法中就出现了“即使在偏远地区也要提供普遍的有线和无线通信服务”这一提法。

在美国，1934年《电信法》第一条第一款就明确指出：电信运营者要以充足的设施和合理的资费，尽可能地为合众国的所有国民提供迅速而高效的有线和无线通信业务。而后又对普遍服务进行了重新定义：“任何人在任何地点都能以承担得起的价格享受电信业务，而且业务质量和资费标准一视同仁。”自那时起，普遍服务政策推动了电话业务的普及。如今，FCC认识到高速的互联网是21世纪的基础通信技术，因此在继续推动电话普及的同时，又开始推动宽带的普及。

1996年美国新电信法扩充了以往的普遍服务目标，除了继续为所有消费者以合理和可承受的费率提供电信接入外，还将增加高速互联网等先进服务纳入其中。

事实上，近来这些已经确立的普遍接入和服务概念正在扩大，互联网的普遍接入如今也成为这些政策或管制框架所要实现的目标。根据ITU的统计数据，到2013年中期，哥斯达黎加、爱沙尼亚、芬兰、法国、希腊、西班牙和瑞士等全球约20个国家的政府都已将互联网接入或宽带接入纳入各自国家的法定权利或人权。

将互联网接入纳入公共政策的重要性在大众舆论方面得到了更广泛地反映。例如，全球知名民意调查公司GlobeScan和BBC在2010年联合发起的一项调查显示，近80%的受访者认为“互联网应该成为一项基本的权利”。而英士国际商学院（INSEAD）和世界经济论坛在2011年进行的调查发现，70%~80%的互联网用户认为或强烈认为，互联网应该成为“所有人的一项基本权利”。

问题三：

用于普遍服务的钱从哪儿来

什么是普遍服务基金

《环球》解惑：ITU在2013年进行的一项研究发现，目前各国的监管机构采取了几种不同的方式满足普遍服务要求。其中包括：以市场为基础的改革；强制性的普遍服务义务；交叉补贴；接入亏损费；公私合营模式（PPPs）和普遍服务基金。

由此可见，用于普遍服务的资金来源渠道多样。例如，英国就是强制赋予垄断性运营商普遍服务义务的例子。英国将普遍服务义务附加在英国电信和Kingston Communications（在赫尔地区）的许可证中。但当时，电信监管机构Oftel对普遍服务成本和收益的测算认定，两家公司所承担的普遍服务并未带来亏损，而是净收益，不存在建立普遍服务基金的必要。

瑞典的情况也和英国类似，该国前垄断运营商Telia在牌照的规定下有提供普遍服务的义务，而其他的运营商都没有这个义务。经过核算，Telia提供普遍服务的净成本非常低（仅占它的电话业务收入的1％），因此其他运营商都不需要向Telia交纳普遍服务资金。

但被更多国家采用的普遍服务融资机制还是普遍服务基金。普遍服务或接入基金是一种竞争中立和透明的用来资助普遍服务的方法。基金有多种来源，专门用来通过补贴以鼓励主导运营商或私有运营商在经济不发达地区提供电信服务。在发展中国家，基金被用来确保基本的网络接入以提高电话密度和电话普及率。为了缩小数字鸿沟，在许多国家，基金也被用来提高对一些增值业务如互联网业务的接入。

大部分基金来自于政府的预算，其他一部分则向用户或者所有运营商征收。对运营商征收的数目可根据它的业务收入，也可根据市场占有率或业务流量而定。需要注意的是，基金的来源范围要广（如所有的业务或者所有用户，或者总体税收），而不是利用某些特定业务进行交叉补贴。这种范围很广的基金征集机制与利用某些特定业务进行交叉补贴方法相比，它对市场和业务价格带来的失真不会很大。

ITU的研究发现，在69个普遍服务基金的案例中，38%有着相当高的活力（其中超过15个普遍服务基金项目已投入使用或已筹建完毕），14%的普遍服务基金的活力为中等水平（6~15个项目），而22%的普遍服务基金为低活力水平（低于5个项目正在执行或付款）。四分之一（26%）没有活力。

这69个普遍服务基金中，ITU统计，有27个普遍服务基金允许使用基金进行宽带部署。27个包含宽带或社区远程计算中心。24个普遍服务基金关注了为大型非营利性机构提供连接，或涉及残疾人士。仅有4个普遍服务基金将鼓励女性使用互联网纳入规定。

问题四：

市场化运作都有哪些手段

《环球》解惑：使用投标或者拍卖在特定地区提供电信服务是提供普遍服务义务的一个创新。与传统的用政府基金补贴或运营商内部交叉补贴，由主导运营商提供普遍服务相比，新的方式有很多优点。

拍卖能促使运营商显示其对普遍服务的估值，这是因为在竞标过程中投标者必须要对在特定地区提供服务所需的补贴数目做出最低的要求，否则服务的运营权就会被其他竞争者获得。

拍卖也会激励竞标方提高成本效率。在传统的政府用普遍服务基金补贴运营商的亏损的机制下，运营商对普遍服务的成本控制缺乏动力。实际上他们还会将成本从竞争的地区转移到普遍服务的地区以加大这些地区的成本，从而提高所得到的补贴。

除了投标或拍卖的方式，政府和社会资本合作（PPP）也是一种近年来在宽带普及方面行之有效的融资机制。国际电联也在推进宽带发展的行动呼吁中提出，要推广公有和私营伙伴关系（PPP）模式，以促进宽带基础设施的部署，因为发展宽带骨干基础设施特别是发展农村地区的宽带基础设施，是一项长期投资。

新西兰、美国以及新加坡都采取了这类措施。新西兰政府将成立一家名为Crown光纤投资（CFIC）的国有投资公司，政府在15亿新西兰元的投资总额中承担约一半的支出。美国则是在经济刺激一揽子计划中拨出了72亿美元用于宽带网建设，该国正在吸引私营资本的加入。新加坡则为获得承运资格的星和公司调拨了2.5亿新加坡元的津贴，星和也专门设立了“和心”子公司进行网络承运业务。星和透露，在未来25年里连同政府津贴在内的投资总额将达10亿新加坡元。

英国的“康沃尔高速宽带”（Superfast Cornwall）项目也在政府和社会资本合作的模式下得以顺利推进。这个项目1.32亿英镑（约合12.87亿元人民币）的投资中有7850万英镑来自英国电信，剩下的5350万英镑来自欧盟的欧洲地区发展基金，是一个典型的以公私合营模式拓展农村宽带覆盖的案例。该项目已于今年夏天结束，超额完成目标。