《中国新闻周刊》：“全国文明城市”引发的竞赛
从10月开始，全国近百个城市都在忙着准备一项三年一次的“大考”——“全国文明城市”测评检查。
10月14日，武汉市召开了创建全国文明城市动员部署大会。让参会者始料未及的是，会议的第一项议程竟然是，“现场默写社会主义核心价值观24字”。在手机信号屏蔽的会场内，400余名官员现场被测评。事后统计，现场有87.6%的人回答正确。
在全国文明城市的测评中，社会主义核心价值观的知晓率必须达到100%，而武汉市的检查组随机抽查时发现，大多数武汉市民说不出这24个字的内容。
武汉参与“全国文明城市”已有12年，但屡次与之失之交臂，已经成为一块“心病”。目前，全国30个省会和副省级城市中，只有武汉、哈尔滨、沈阳、西安、济南、兰州等6个城市未当选“全国文明城市”。
今年，武汉首次具备申报“全国文明城市”的资格，暂未出现一票否决的重大安全事故。“现在是武汉离全国文明城市最近的时候，要克难攻坚、背水一战。”誓师大会上，武汉市委书记阮成发要求各区书记挂帅，骑自行车、坐公交车亲临一线检查。
从2003年中央文明委决定正式下发评选通知开始，已经开展过三届评选，今年是第四次评选的收官之年。因此，几乎所有获得评选提名城市和上届的当选城市，都在以自上而下、全城动员的方式，迎接最后的冲刺。
冲刺的动力在于，在当前五花八门的城市荣誉中，“全国文明城市”几乎是被所有城市一致视为含金量最高的一块“金字招牌”。而这块“金匾”引发的，是中国城市之间最大规模、最全方位的竞赛。
考什么?
第一批全国文明城市评选开始于2003年，2005年公布了首批获奖城市和城区。厦门、青岛、大连、宁波、深圳、包头、中山、烟台、张家港等9个城市和天津和平区、上海浦东新区、北京西城区等3个城区，首次领回“金匾”。
因为获奖城市数量极少，这次评选在社会上引起很大反响。但与此相关的活动，其实可以追溯到更早。
1997年5月26日，中央精神文明建设指导委员会成立。1999年和2002年，中央文明委分两批共表彰创建文明城市工作先进城市(区)121个。
这一时期的表彰，更多类似传统的、常规性的表彰，而不是真正竞争性的评选。根本的原因在于，缺乏一套系统的、可操作性的指标体系。因为“文明城市”是一个非常复杂的概念，许多定性指标难以量化，许多主观指标难以测量。
为了使“文明城市”的评选能够更制度化和规范化，从2002年起，中央文明办组织专家开始研制《全国文明城市测评体系》。
华东理工大学教授、上海华夏社会发展研究院院长鲍宗豪和当时的上海市文明办接下了这个任务，鲍宗豪成为了这套“测评体系”的主要研究者和首席专家。
“在此之前，我主要做文明社区的测评指标体系研究，我给当时的上海市文明办主任许德明写了一封信，说‘文明社区评选表彰不能仅凭领导感觉’”，鲍宗豪告诉《中国新闻周刊》，当时就提出，要引进类似企业的“ISO900”标准。
由此研制出的上海市“文明社区”测评体系，成为全国第一个量化的文明测评标准，也引起了中央文明办的关注，“据说当时也找了北京的研究机构，但拿出的方案操作性不强”。
鲍宗豪和上海市文明办在2002年接受了研制任务的委托，项目在当时被列为国家社会科学基金特别委托项目，“当时以为做起来很快，但我们整整做了2年零8个月”。
研究面临的第一个难题是，“文明城市”到底从理论上如何界定?应该如何衡量“文明城市”的标准?
为了更广泛听取意见，鲍宗豪和其他研究者进行了几轮调研，走了几十个城市，“中国太大，东中西部的差异太大，甚至东北地区情况也不一样，因此刚开始我们也走过弯路，设计了16套测评体系。”
繁琐的测评体系设计引起一些省份的不满，认为这种评选太麻烦了，“他们提出，既然评选是全国范围的，那标准也应该是一样的。”鲍宗豪说，东中西部的差异，主要体现在GDP、文化设施投入等硬件上，在后来的设计中，这些硬件只作为调节指标，而更能体现城市文明的软环境改善和软实力提升，成为设计中的主要指标，“前后修改了二十多次，花了一年时间才把概念界定下来，让大家接受。”
2004年9月，测评体系正式颁布试行，共119项指标，在2005年第一次将“测评体系”投入实战，应用于第一批全国文明城市的测评。
从2008年开始，测评体系开始进行第二轮修订，不少中央领导和几十个中央部委都提出了修改意见。中央政治局委员、时任国务委员刘延东，提出将集中排查整治治安“混乱地区”，改为“重点地区”。时任财政部长谢旭人，建议把“人民群众对教育的满意度”纳入测评指标。时任国家旅游总局局长邵琪伟提出：“在城市中心广场设立游客服务中心”，为来自各地的游客提供信息和服务。不过，这条建议经过论证后不具普遍性，未纳入体系。
在鲍宗豪看来，这套“测评体系”为了更好地应对可持续城市化面临的挑战，特别突出了对各城市转变发展方式的引导。
例如，《测评体系》中设置的“人口与生活质量”“社会保障”(城镇登记失业率、住房保障制度、社会救助体系等)测评指标，目的在可持续城镇发展过程中提高人民生活水平，促进社会进步。
“第三产业贡献率”“单位GDP能耗”等指标，意在引导全国各城市发展方式由粗放型向集约型转变，外向型向内生型转变。
“公众对城市环保的满意率”“节能减排”等降低碳排放的指标，目的是引导各城市减少发展的代价，实现可持续城镇化、可持续城市化。
另外，测评体系还注意到了“公共空间”“公共需求”“公共服务”“公共管理”、“公共安全”。例如，《测评体系》中在借鉴西班牙巴塞罗那、新加坡等公共空间政策的经验的基础上，设置了“人均公共绿地”“城市棚户区改造”“公共场所道德”等指标，希望以此提升城市宜居、可持续城市化的品质。
除“硬件”须达标外，市民的言行举止、文明意识等“软件”也将成为得分的关键。电影院是否有手机铃声、市民能否热情为陌生人指路、公共设施的维护程度等都是评价的标准。按规定，主干道上每5公里违章停车超过2辆、交通路口行人闯红灯现象超过比率，即被评为不达标。
这条测评体系在当时收获了不少赞誉，已故的北京大学汤一介教授认为，“测评体系将城市经济社会发展中的各种现象予以量化、规范化、程序化，在哲学社会科学的科学化与社会化方面是一个重要的突破。”
而在鲍宗豪看来，测评体系不仅是评选表彰的一套标准，实际上建立了一套对城市可持续发展的引导思路，“很多地方政府一把手对这套体系非常欢迎，这实际上相当于给他们提供了一个系统性的指导和抓手，他只要认真按照这套体系去进行任务分解和落实，城市的文明管理水平一定会显著提高”。
这套测评体系所产生的影响正在扩大化，“每次进行修订时，几十个中央部委都会非常认真的提出修改意见，希望将他们的主要工作考核标准纳入其中，以此来对地方政府的落实情况产生影响。”鲍宗豪告诉《中国新闻周刊》，另一个更重要的意义在于，标准的存在，不会因为地方领导者的改变而发生变化。
怎么考?
为使测评更具公信力，从第一届开始，中央文明办就委托国家统计局城市社会经济调查总队来进行独立测评。
第一届的评选，国家统计局选派了180多位调查队员分成12个组赴30多个候选城市(区)，进行实地考察。
“为避免数据失真，我们不得不像地下工作者一样，悄悄潜入一个城市。”时任国家统计局城市社会经济调查总队处长的程学斌曾经回忆，他带领14个来自不同省份的调查队员，前往3个参评城市进行测评。他们以普通旅游者身份准时进入一个城市，抵达当地后，打开一个保密大信封，里面罗列着在这个城市要实地考察的汽车站、建制村、文明社区、医院、集贸市场、主要商业大街等20个电脑随机指定的申报地点，以及出租车、饭店、街巷、交通路口等50个随机选取的非申报地点。
为确保“不泄密”，中央文明办和国家统计局也做了专门设计，在临出发的前一晚，团长才拿到第二天要去哪里的通知。而其他人员，则要临登机前拿到登机牌，才知道自己的目的地。
为反映一个城市的常态，不对真实状况产生干扰，调查队员们要想各种办法：有的冒充夫妻俩租房子，进入老城区，察看排水设施是否“完善，无露天排水沟渠”，街巷路面是否“硬化，无明显坑洼积水”;有的以消费者身份进入美发店，察看从业人员是否“持证(健康证)上岗”，公共用具是否“严格消毒”。
结束实地考察，进入审核材料环节后，如何对当地政府提供的数据去伪存真，也是对调查队员的考验。例如，如果调查员对“交通死亡率过低”存疑，则会打电话询问车管所当地机动车保有量，最后发现保有量被“放大”了，于是死亡率下降了。
调查队员的结论也不是随心所欲，国家统计局规定，在调查过程中，失分项还是得分项，都必须有案可查。比如，某个失分项目旁会有这样一条记录，“在公交车上，5位老人抱小孩，无一个年轻人给他们让座。时间：8时45分。”而对于车辆违章停车，测评人员都要用手机或相机拍摄下来，用证据说话。
为确保客观、真实地反映群众的意见，测评体系要求在副省级/省会城市入户调查800户，地级市600户，县级市400户。“比如说一个区要随机调查240户，每个社区要调查30户，就需要随机从现有40个社区中找8个社区进行调查。”程学斌说。
无论是实地考察的项目，还是问卷调查的题目，测评组都尽可能选择与群众生活密切相关的内容，了解群众评价。
“我们到了南方一个城市，随机给见义勇为基金提供的三个人打了电话，看奖金落实没有。”程学斌说，58个实地考察项目中，直接接触市民，明察暗访，占总分值的28%左右;问卷调查项目也占到总分值的20%左右。
在第一届的评选中，群众也发挥了监督的作用。有群众举报个别申报城市在迎接测评过程中存在临时突击迎检、干扰群众生活等问题，中央文明办为此专门发文制止。
中央部委和主管部门的意见也往往具有“话语权”。在第一届的评选中，一些中央部委对参评城市提出了不少意见。例如，有的城市是环保不过关，水、气等污染严重;有的城市党政领导班子成员党风廉政建设方面存在问题，还有的城市在日常卫生管理上存在薄弱环节。
因为这些意见，有5个城市被一票否决，最终“出局”。
严肃考纪
2012年，国务院曾清理了100多项评选表彰，但“全国文明城市”的评选得以保留。
在鲍宗豪看来，保留的原因，一方面是文明城市建设能给市民带来实惠，另一方面，即使得不到称号，政府也树立了“公共政府”的良好形象。
不少城市和市民确实从评选中受益。例如，为评选第一届全国文明城市，仅可持续发展的生态环境中的一项——城市污水处理率的达标，广州市就投入数十亿元的建设资金，使珠江广州段的水质得到提升。
体系里还硬性规定了必须向市民免费开放公共文化馆、博物馆、图书馆，必须为未成年人思想道德建设创造优良条件、必须杜绝重大安全生产事故等诸多指标，如果未达到要求，则实行“一票否决”。
还有一个非常重要的环节，就是群众对社会治安、对政府保障人民文化权益、对社区卫生服务水平等方面的满意度。如果这项满意度上不去，即使刷再多标语、建再多标志性工程，也评不上去。
不过，关于“全国文明城市”评选的批评声音也一直存在。
“创建的时候城市面貌确实有所改观，但好像检查组一走，原来的不文明现象马上就恢复原状”，在很多城市的网络社区里，都可以看到对这种“走过场”和形式主义的抱怨。
“全国文明城市”的评选每年一次测评，三年一次总评。每年的8月至9月，中央文明办都会委托国家统计局，对全国文明城市和先进城市，进行“城市文明程度指数”测评并公布排名。
不少城市1到8月份，就开始了各项临时性的准备工作。2011年8月及2012年8月，北京的媒体都曾报道过北京市朝阳区多家小店面突然关停。关停原因是“为迎接文明城区测评”。
类似的现象在很多城市都极为普遍，引起很多市民的反感，认为这种整顿只是“一阵风”，各地也只是在“应付”。
中央文明办专职副主任徐令义曾将这些问题归结为“假”“繁”“急”。
假，就是在评选前临时抱佛脚，搞会战式创建，搞人海战术，搞突击迎检，许多问题在评选结束后“涛声依旧”。有的活动号称上百万人参加，数字掺水，质量掺假。
繁，就是任务压得重、上报材料多、工作程序繁，基层工作疲于应付检查。一些测评项目要求提供台账资料，卷帙浩繁，耗时费力。一些地方为了迎检，沿街关门锁店，驱赶商贩，弄得鸡飞狗跳。
急，就是短期行为、急躁冒进、急功近利。有的地方提出两三年就要创成文明城市;有的地方只重拿牌子、讲面子，搞形象工程。
或许因为各地在评选过程中，各地多少都存在类似问题，许多城市因此显得并不自信。在《中国新闻周刊》调查采访过程中，先后联系了秦皇岛、烟台等多个城市，采访要求都被婉拒。
即使是烟台，这个全国为数不多的连续三届获选的“全国文明城市”，文明办工作人员在请示领导后给出的答复是，“烟台一直坚持创建为民，创建利民，这些都是我们的日常工作，市领导的意见是不宜宣传。”
为改进评选过程中的弊端，在2014年年终评选检查到来之前，中央文明办也对今年的评选进行了改革。
一方面是对测评指标进行“瘦身”，给基层减压。对原《体系》369项指标作了大幅缩减，在保持基本框架不变的前提下，删除了同质化、时效性不强、过于琐碎的指标，保留了146项，删减比例达60%。
同时，为了防止“走过场”，在测评方法上也进行了调整，将原来的集中测评调整为分散测评，由原来的集中2-3天的集中测评变为不定期、多轮次抽查暗访，防止各地突击迎检。原来的入户调查也调整为电话问询和随机街访，主要是防止“临时安排”，测评组到城市暗访，不查阅材料、不听取汇报、不入户调查。
不过，在当前的城市管理现状下，真正依靠长效管理、不搞“突击迎检”似乎并不现实。
对武汉来说，从10月开始，即进入了倒计时，每天将抽查30台出租车、10个建筑工地、10个学校食堂、10个社区、6个电影院……每天通报42类公共场所的测评结果和整改情况。
对创建不力者，更是出“硬招”。武汉专门出台《创建全国文明城市工作责任追究办法》，列出10种问责情形，对不履行职责，敷衍拖延的，追究当事人的责任，如发生造成全国影响的重大安全事故，重则免职。
对于这场全国城市之间的“高考”来说，要想考出“真功夫”，难度或许不亚于真正的高考。
原文来源：《中国新闻周刊》 2014-10-27 | 作者：闵杰
原文链接： http://viewpoint.inewsweek.cn/detail-1072-1.html