《新华文摘》：“城市病”该怎么治

眼下,许多城市“患”上了住房拥挤、交通拥堵、环境恶化等城市病。什么是“城市病”?为什么会出现“城市病”?认清这些问题是解决“城市病”的前提。

从经济学上讲,“城市病”实为城市化进程中的拥挤效应,是指当城市发展到一定规模,城市供给无法满足日益增加的城市需求,此时一个新进入的人会引起整个社会效率的下降,从而出现社会成本高于个人成本的拥挤或排队现象。

造成城市拥挤的主要原因在于供不应求,具体表现为基础设施供不应求、公共服务供不应求以及相关基础设施和公共服务的制度供不应求三个方面。以交通拥堵为例,其一,基础设施的供给是按照历史预测人口确定的,一方面大城市尤其是特大城市的人口规模被普遍低估,另一方面传统思维定势下基础设施、公共服务的供给对象往往局限于户籍人口,导致大城市基础设施服务规模被低估,基础设施供给水平出现短缺;其二,科、教、文、卫等公共服务的供给责任方主要是区级政府,城市内部区县之间的财政能力差异导致优质资源主要分布在中心城区,随着城市规模扩大,居住向外迁移,职—居分离以及职居与公共服务的空间失衡造成通勤需求越来越高;其三,过去很长一段时间过于强调功能分区而忽视一些相容的功能复合,再加上交通规划和产业与空间布局规划等缺乏协同,导致无法有效减少通勤需求。规划之间的不协调、缺乏顶层设计的局部规划以及有规划而执行失真等问题,反映了包括制度供给不足在内的诸多软条件在应对交通拥堵等城市病上“力不从心”。

毋庸置疑,治理“城市病”的关键在于协调供需关系。表面上看,可以通过减少需求、缩小供需之间的差距来加以解决。但是,从城市整体角度看,需求由市场规律作用下的劳动力和其他生产要素的集聚规模决定,与城市的吸引和辐射水平有关,人为控制集聚规模相对于市场力量“微不足道”,这也正是人们一边抱怨大城市拥挤,一边不断向大城市集聚的主要原因;从城市内部区域层面看,居住区位可以被疏散到新城、新区,就业、公共服务仍然停留在中心城区,疏散只会拉长通勤距离,导致城市“越疏散越拥挤”。

因此,“城市病”治理还应在供给侧下功夫。政府作为公共物品的责任主体,从供给侧入手协调供需矛盾是政府力所能及的,同样也是责无旁贷的。

但需要注意的是,城市拥挤效应产生的负外部成本不完全由个人承担,个人成本小于社会成本,会导致城市规模过度膨胀,超出理论范围,因此供给侧改革不能脱离于需求端管控单独存在。治理“城市病”要走一条“供给侧改革引导、需求侧管控”的路径,着重需要注意以下几方面:

第一,尊重市场对配置资源的决定性作用。市场作用下,人口会在规模效应和拥挤效应的权衡下选择进入或迁出一个区域,最终形成社会效率最优的城市规模与城市体系。宏观调控应顺应市场规律,尊重市场的决定性作用,体现“以人为本”的发展。作为供给侧的责任主体,政府需要按照人口流动方向协调人居环境的软件、硬件建设,注重弥补市场失灵,引导人口按照生态空间管控预期长效、合理流动。

第二,需要数量和结构“两手抓”。供给侧结构性改革有“供给侧”和“结构性改革”两个关键词,要通过供给水平提升,带动供给结构优化,引导城市需求优化,最终实现空间格局优化。在人口导入型城市要加大基础设施、公共服务水平的供给,在城市内部的不同区域之间应注重公共品供给的均等化;同时,作为硬币的正反面,人口导出型地区或是人口导入乏力的新城、新区,需要引导人口相对集中分布、经济相对集中布局,实现同步“精明收缩”。通过供给水平、供给结构的引导,促进城市之间、城市内部实现功能与功能、结构与功能的紧密复合。

第三,体现顶层设计与局部管控相结合。需求端由市场决定,不仅具有多变性、多样性,有时还存在盲目性、随意性。相对而言,供给侧应体现长效性、稳定性和精准性。政府供给公共品一方面应尊重市场需求,另一方面需要识别不合理需求并引导城市需求优化,在顶层设计与局部管控上“同时出招”,坚持重顶层与抓重点相结合、治标和治本相结合,精准发力、持续用力,确保公共品供给可以“以不变应万变”。

第四,平衡好充分性和必要性之间的矛盾。基础设施和公共服务的服务周期相对较长,政府在规划公共品的供给时应按照城市自身发展规律,在科学预测的基础上注重预见性和充分性,但又不能因主观臆断夸大预测、过度规划造成资源浪费,需要平衡好“长效”和“求全贪大”之间的矛盾,体现公共品供给的充分性和必要性。

第五,注重“预警+保障”机制的建设。作为城市运营的软条件,规划在供给侧调控中应发挥政府供给公共品的“载体”作用,为确保供需平衡在规划中“转译”的准确性,可以通过环境规划、环境评价甚至是政策环境评价建立“预警+保障”机制。识别并调整可能会产生重大城市问题的规划内容,监管规划实施的失真问题,确保宏观决策和具体实践始终以“供给和需求平衡”、“保护和发展协同”为核心价值。

(作者单位:复旦大学环境科学与工程系)