陈锡喜：中国政治制度的优势和政治体制改革的必要性

23.08.2014 16:15

　　十八届三中全会提出了包括政治体制改革在内的全面深化改革目标，并且指出，“改革开放的成功实践为全面深化改革提供了重要经验，必须长期坚持”。邓小平探索中国政治体制的改革之道，对中国政治制度的优势和改革的必要性，有诸多辩证论述。深入挖掘其内涵，可以给我们继续推进政治体制改革，提供丰富的思想资源。

　　 一、对制度比较优势的自信和对体制存在弊端的自觉的统一

　　邓小平提出政治体制改革任务伊始，就表明是要发挥社会主义优越性，而不是改变社会主义制度。这一方向的明确，并非是从“社会主义高于资本主义发展阶段”的概念出发演绎出来的，而是源于对我们制度比较优势认识的基础上所形成的制度自信以及对体制弊端的自觉意识。

　　1．“社会主义国家的最大优越性”

　　邓小平多次强调：“社会主义国家有个最大的优越性，就是干一件事情，一下决心，一做出决议，就立即执行，不受牵扯。……就这个范围来说，我们的效率是高的，我讲的是总的效率。这方面是我们的优势，我们要保持这个优势，保证社会主义的优越性。”[1]这一优势，在以下几方面有充分体现。

　　政党制度方面：一党领导和多党合作，能确保大政方针和长远规划制订的统一性、稳定性和连续性。由于中国疆域广阔、人口众多、民族复杂、地区差异极大,历史上缺乏民主传统，现实又需要集中精力加快现代化建设，因此需要有一个政党成为领导核心。而多党合作，可团结各阶层力量，较充分满足各阶层群体政治参与的要求；多党对执政党的监督，也有利于中国共产党自身的建设。

　　权力结构方面：“议行合一”的人民代表大会制度，体现了国家权力的统一，保证了决策和执行的高效率。其他国家机关（行政、检察、审判机关）同人民代表大会的关系，不是并列的相互制衡的关系，而是从属于并接受人民代表大会的监督。这样，可以有效促政府成为真正的“责任政府”，特别是在面对重大挑战和机遇时能够做出及时有效的反应。人民代表大会不设议会党团，也不以界别开展活动，有助于统筹兼顾各方利益，降低社会内部不同利益集团之间的利益交换成本，从而实现人民利益的最大化。

　　人才制度方面：我们逐步形成了独特而又完整的人才培养和选拔制度和机制，使人才既能适应长期的发展目标，涌现一大批现代化建设的领导人才。

　　2．具体制度存在的弊端严重妨碍社会主义优越性的发挥

　　十一届三中全会后，邓小平以极大政治勇气揭露了党和国家领导制度的弊端，那就是“官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。”他认为，它们“妨碍甚至严重妨碍社会主义优越性的发挥。如不认真改革，就很难适应现代化建设的迫切需要，我们就要严重地脱离广大群众。”[2]

　　对于上述五种弊端，邓小平一一列举了它们的表现并分析了危害，如他列举了官僚主义的24种表现和危害；指出权力过分集中的现象，是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地把党的领导变成了个人领导；认为家长制作风是使个人高度集权，使个人凌驾于组织之上，组织成为个人的工具；干部领导职务终身制同我们没有妥善的退休解职办法有关系；而形形色色的特权现象，就是在法律和制度外寻求政治经济权利。

　　邓小平深刻挖掘了上述弊端的两大根源，一是都带有封建主义色彩，二是具体制度的高度集权，而这两者又存在着内在的关系。“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少。解放以后，我们也没有自觉地、系统地建立保障人民民主权利的各项制度，法制很不完备，也很不受重视。”“我们进行了二十八年的新民主主义革命，推翻封建主义的反动统治和封建土地所有制，是成功的，彻底的。但是，肃清思想政治方面的封建主义残余影响这个任务，因为我们对它的重要性估计不足，以后很快转入社会主义革命，所以没有能够完成。”而这又“同我们长期认为社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化、社会都实行中央高度集权的管理体制有密切关系。……这可以说是目前我们所特有的官僚主义的一个总病根。”[3]

　　总之，邓小平辩证地评价了我们的基本制度和具体制度，它们统一在相对集中的权力结构中：一方面，它在现代化建设中体现出在宏观决策和执行中所具有高效率的比较优势，但另一方面，在民主法制建设脱节的条件下，会产生官僚主义等弊端，使微观经济、行政管理等方面的效率，比不过发达资本主义国家。

　　 二、对政治体制改革达到目标的明确和实施步骤的稳妥的统一

　　基于上述对基本制度和具体制度的辩证评价，邓小平对于政治体制改革的目标和步骤，提出了辩证的思路，即确定政治体制改革的长远目标和当下切入点，并把这两者及其实践探索有机结合起来。

　　1．长远目标和近期目标的区分和统一

　　在改革开放不同阶段，邓小平都谈到过政治体制改革的目标，但强调的侧重点有所不同。

　　十一届三中全会后，针对过去党和国家领导制度的弊端，邓小平提出的改革目标是：“充分发挥社会主义制度的优越性，加速现代化建设事业的发展。……要在经济上赶上发达的资本主义国家，在政治上创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主，并且造就比这些国家更多更优秀的人才。”[4]在经济、政治和人才三个方面都超过资本主义，是邓小平追求的总体的长远目标，这坚持了马克思基于后资本主义的社会主义理想。

　　到十二届三中全会确定以发展商品经济作为经济体制改革的导向后，直到十三大召开前夕，基于对经济体制改革遇到阻碍的忧虑，邓小平对于把政治体制改革提到议事日程更为急迫，提出了具体的近期目标或目的。在不同场合，他谈到过三个目标或目的，如“消除官僚主义，发展社会主义民主，调动人民和基层单位的积极性。”“调动群众的积极性，提高效率，克服官僚主义。”[5]“第一，巩固社会主义制度；第二，发展社会主义社会的生产力；第三，发扬社会主义民主，调动广大人民的积极性。”[6]“第一个目标是始终保持党和国家的活力。……第二个目标是克服官僚主义，提高工作效率。……第三个目标是调动基层和工人、农民、知识分子的积极性。”[7]

　　这些目标或目的的表述有所不同，但贯穿其中的关键词是：保持活力，消除官僚主义，提高效率，发展民主，调动积极性，发展生产力，最终巩固社会主义制度和党的领导。这些关键词相互连结，其切入点，是解决发展经济所遇到的微观体制效率不高和不活的问题；而只有消除官僚主义，才能提高效率，这就需要调动人民积极性；而调动人民积极性，除了发展民主外，“最中心的环节，还是发展生产力，提高人民的生活水平。生产力发展了，人民积极性调动起来了，社会主义国家的力量就增强了，社会主义制度就巩固了。”[8]

　　可以说，邓小平关于政治体制改革的长远目标，是创造比资本主义更优越的制度，近期目标，是适应经济体制改革的需要解决体制的活力和效率问题。而这两者的统一，是发展社会主义民主，调动人民群众的积极性。

　　2．推进改革的坚定性和突破口选择的慎重性

　　改革开放之初邓小平提出政治体制改革三个长远目标时，对其艰难性有充分的估计，因而他一方面态度很坚定，另一方面又强调研究和探索，而不是急于求成，“时间有的可以短些，有的要长些，但是作为一个社会主义大国，我们能够也必须达到。”[9]

　　邓小平之所以对政治体制改革持比较谨慎的态度，不仅是因为他意识到既需要对具体制度进行根本性变革，又需要维护根本制度，而且是他对因改革而导致利益分化并产生新的社会矛盾，有着充分的估计。以往，我们在政治上强调人民群众根本利益的一致性，并以此作为领导工作的基本思路，然而，“生产关系和上层建筑的改革，不会是一帆风顺的，它涉及的面很广，涉及一大批人的切身利益，一定会出现各种各样的复杂情况和问题，一定会遇到重重障碍。”[10]1986年他在推进“党政分开”时，更是谨慎地表示：“这个问题太困难，每项改革涉及的人和事都很广泛，很深刻，触及许多人的利益，会遇到很多的障碍，需要审慎从事。我们首先要确定政治体制改革的范围，弄清从哪里着手。要先从一两件事上着手，不能一下子大干，那样就乱了。国家这么大，情况太复杂，改革不容易，因此决策一定要慎重，看到成功的可能性较大以后再下决心。”[11]他特别强调，对于政治体制改革，“不能认为只要破字当头，立就在其中了。”[12]直到改革开放过了13年的南方谈话中，他还认为：“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。”[13]

　　为此，邓小平对于政治体制改革突破口的选择，采取了审慎的态度。改革开放之初，鉴于“文化大革命”对社会主义民主和法制的破坏，他确定从健全社会主义法制着手，来推进社会主义民主的发展。他明确提出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[14]“宪法和党章规定的公民权利、党员权利、党委委员的权利，必须坚决保障，任何人不得侵犯。”[15]他还认为，解决社会利益分化的矛盾，需要靠法制，而不能只靠“批评和自我批评”的方法，他指出：“国家和企业、企业和企业、企业和个人等等之间的关系，也要用法律的形式来确定；它们之间的矛盾，也有不少要通过法律来解决。”[16]即使对政治斗争乃至处理敌我矛盾，邓小平也强调“一定要在法律范围内进行。”“要按照宪法、法律、法令办事，学会使用法律武器（包括罚款、重税一类经济武器）同反党反社会主义的势力和各种刑事犯罪分子进行斗争。这是现在和今后发展社会主义民主、健全社会主义法制的过程中要求我们必须尽快学会处理的新课题。”[17]

　　在80年代中期确立商品经济作为经济体制改革的方向后，党政不分的体制阻碍了经济体制改革的深化，为此，邓小平决定政治体制改革从“党政分开”“开刀”。他认为这是“解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。第二个内容是权力要下放，解决中央和地方的关系，同时地方各级也都有一个权力下放问题。第三个内容是精简机构，这和权力下放有关。”[18]之所以从党政分开切入，是因为直接关系到“调动群众积极性，提高效率，克服官僚主义”的改革近期目标，又关系到“巩固党的领导”的改革长远目标，因为党如果干预太多，反而会削弱党的领导。

　　从20世纪80年代的改革实际进程来看，邓小平把健全法制和党政分开（党的十三大报告说“即党政职能分开”）确定为政治体制改革的主要内容，事实上抓住了政治制度完善的根本问题，打通了政治体制改革的近期目标和长远目标，既是积极的，又是稳妥的。

　　 三、吸收人类文明成果和为世界作出贡献的统一

　　邓小平认为，高度集中的政治体制的形成，既有现代化建设初期集中必要的人力、物力的需要，又受到苏联模式的影响。而要突破这一僵化体制，需要学习和借鉴世界各国包括资本主义国家的文明成果，又要坚持自己的道路，并通过中国道路而对世界作出贡献。

　　1．吸收人类文明成果和自主决定政治发展道路

　　改革开放伊始，邓小平就认为改革和开放是统一的，改革也就是对内开放，应该以开放来促改革。在改革开放之初，他就提出，对于政治体制改革，“需要认真调查研究，比较各国的经验，集思广益，提出切实可行的方案和措施。”[19]在南方谈话中，他对这一思想作了更集中明晰的表达：“社会主义要赢得与资本主义相比较的优势，就必须大胆吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果，吸收和借鉴当今世界各国包括资本主义发达国家的一切反映现代社会化生产规律的先进经营方式、管理方法。”[20]这里讲的管理方法，不仅是经济体制方面的，也包括政治体制，即党和国家的领导制度和方法。

　　然而，考虑到历史文化、现实国情和实现任务的不同，邓小平反复告诫，“不能搬用西方那一套所谓的民主，不能搬用他们的三权鼎立，不能搬用他们的资本主义制度”，而要“要根据社会主义国家自己的实践、自己的情况来决定改革的内容和步骤。”[21]也就是走自主的政治发展道路。

　　当然，邓小平并不是从社会主义民主和资本主义民主的抽象概念出发，来阐述走自主道路的必要性的，也没有把反对封建专制主义中形成的反映人类文明成果的理念制度，都当成资本主义的“专利”，而是从中国实际和实践发展的需要、即如何发挥自己优势出发，来确定思路的。例如，对于“三权分立，多党竞选”，他说：“我们并不反对西方国家这样搞，但是我们中国大陆不搞多党竞选，不搞三权分立、两院制。我们实行的就是全国人民代表大会一院制，这最符合中国实际。如果政策正确，方向正确，这种体制益处很大，很有助于国家的兴旺发达，避免很多牵扯。”对于“普选”，他也并不认为是资产阶级的专利，“大陆在下个世纪，经过半个世纪以后可以实行普选。”但是，“因为我们有十亿人口，人民的文化素质也不够，普遍实行直接选举的条件不成熟。”总体上他认为：“有些事情，在某些国家能实行的，不一定在其他国家也能实行。我们一定要切合实际，要根据自己的特点来决定自己的制度和管理方式。”[22]

对于走自主道路的必要性，邓小平又从如何避免不良后果考虑，来加以坚持的。从国内来看，“中国正处在特别需要集中注意力发展经济的进程中。如果追求形式上的民主，结果是既实现不了民主，经济也得不到发展，只会出现国家混乱、人心涣散的局面。……中国人多，如果今天这个示威，明天那个示威，三百六十五天，天天会有示威游行，那末就根本谈不上搞经济建设了。……如果我们现在十亿人搞多党竞选，一定会出现‘文化大革命’中那样‘全面内战’的混乱局面。”[23]从国外来看，他洞察西方某些势力要中国照搬西方制度的要害，是建立一个完全附庸西方的国家，正如他所说：“如果我们不坚持社会主义，最终发展起来也不过成为一个附庸国，而且就连想要发展起来也不容易。”[24]

　　2．社会主义的内在要求和对世界的贡献

　　在邓小平的视野中，中国要实行政治体制改革，并非是屈服外来压力或接受外国政要教训的结果，而是中国社会主义自身发展的内在要求。

　　早在十一届三中全会召开的前夕，为打破思想僵化局面，给中国特色社会主义道路的开辟创造良好舆论环境，邓小平提出了“民主是解放思想的重要条件”的论断，他说：“当前这个时期，特别需要强调民主。因为在过去一个相当长的时间内，民主集中制没有真正实行，离开民主讲集中，民主太少。” [25]在推进民主法制的进程中，他一直强调这样的观念：没有民主就没有社会主义。

　　在一个开放的且中国与世界的关系越来越密切的时代，邓小平坚持走自主政治发展道路，还包含了他对人类负责、对世界作贡献的价值意蕴。他多次对西方政界人士说，中国共产党在改革中坚持领导地位，不是有什么私利，而是考虑到如果没有中国共产党的领导和社会主义方向，中国可能会发生动乱甚至内战，而“一打内战就是各霸一方，生产衰落，交通中断，难民不是百万、千万而是成亿地往外面跑，首先受影响的是现在世界上最有希望的亚太地区。这就会是世界性的灾难。所以，中国不能把自己搞乱，这当然是对中国自己负责，同时也是对全世界全人类负责。”[26]

　　 四、邓小平发展民主政治的辩证思想对推进政治体制改革的启示

　　邓小平所推进的政治体制改革取得了巨大成就，尽管有些设想由于各种原因，实践得不完全尽如人意，但他关于发展民主政治的辩证思想,对我们今天继续推进政治体制改革，无疑有诸多启示。

　　1.审时度势认识政治体制改革的紧迫性

　　邓小平是在两个关键时段突出强调政治体制改革的，一是十一届三中全会后改革刚起步时，二是十二届三中全会通过经济体制改革决定后到十三大前夕。这是审时度势的结果。从“审时”看，一是为了增强改革开放的活力、调动人民群众积极性而致力于突破传统领导制度的弊端，二是为了适应以商品经济为导向的经济体制改革，而调整党政关系。从“度势”看，两者都是为了加快社会主义民主发展的步伐，以体现社会主义的优越性。

　　当下也需要审时度势地认识政治体制改革的紧迫性。一是顺应世界潮流，不仅以经济规模，而且以民主建设成就，争取国际话语权，并推进国际关系民主化和和谐世界的建设；二是把握我国发展新要求和人民群众新期待。随着社会群体利益的不断分化，群众不再满足物质生活水平的提高，而是更多要求社会公平正义和保障民主权利。满足群众享受更多民主权利的需要，已成为中国社会进步的当务之急。

　　2．发挥比较优势走自己的政治发展道路

　　邓小平没有抽象地谈论社会主义制度优于资本主义制度，而是强调我们的制度对于西方制度的比较优势，同时又看到我们比较优势中的弊端。这才是辩证法，也就是我们的优势和弊端统一在相对集中的领导体制中，而不是一部分体制是好的，另一部分体制存在弊端（这是折衷主义）。我们的体制优势和弊端的对立统一，决定了改革的艰难性。

　　今天推进政治体制改革，依然需要遵循发挥自己比较优势的思路，而既不应“妄自菲薄”，以西方制度为标准来来为政治体制改革造舆论，也不应“妄自尊大”，把其他国家的政治发展道路都看成“邪路”。西方民主政治各种模式，大体上是伴随资本的扩张而形成的，而中国的政治发展道路，是在摆脱帝国主义侵略走出来的，而在这一过程中复制西方政治模式的试验，均没有成功。西方政治制度有它的历史进步性，其中最核心的是“权力制衡”；但如何“制衡”，西方各国选择的模式也不一，其结果也有历史的和阶级的局限性。中国的政党制度和人民代表大会制度形成的相对集中性的权力结构，应该坚持，而对于如何在党内以及国家机关之间，形成比较妥善的决策权、执行权和监督权之间既相互协调、又相互制约的权力结构，是需要努力通过改革加以探索的。

　　3.体现人民主权的原则推进政治体制改革

　　“人民主权”的原则早已载入我国宪法。在改革中，邓小平经常用“向人民作出交代”、“老百姓不答应，谁就会被打倒”、“老百姓一比较就有问题了”等朴素的话语，来强调这一原则。然而，遗憾的是，邓小平在34年前列举的官僚主义现象，如“高高在上，滥用权力，脱离实际，脱离群众，好摆门面，好说空话，思想僵化，墨守陈规，机构臃肿，人浮于事，办事拖拉，不讲效率，不负责任，不守信用，公文旅行，互相推诿，以至官气十足，动辄训人，打击报复，压制民主，欺上瞒下，专横跋扈，徇私行贿，贪赃枉法，等等”，[27]今天依然不同程度地存在，有的还变本加厉。要从根本上改变这一状况，需要在改革中突出“人民主权”的原则。

　　政治生活要体现“人民主权”原则，需要有一整套能够保证这一原则实现的领导制度、体制和机制。一个政党在某一时期，因某一领袖人物的魅力，可能成就辉煌，但其衰落速度也可能是惊人的。究其原因，根子还在于缺乏联系党和群众的常态化的科学制度。正如邓小平所说：“一个国家的命运建立在一两个人的声望上面，是很不健康的，是很危险的。不出事没问题，一出事就不可收拾。”[28]我们应拓展人民知情、参与、表达和监督的各种渠道，对群众开放决策过程，制定与群众利益密切相关的法律法规，将不同群体的利益博弈机制纳入政府决策，让权力在阳光下运行。

　　4.通过“增量民主”方式来绘制政治体制改革的路线图

　　“胆子要大，步子要稳”，始终是邓小平推进改革的原则。1986年他制定改革的路线图，就是建立在充分考虑政治体制改革困难的基础上的。

　　今天继续推进政治体制改革，在不搞多党制和“三权分立”前提下，路线图的选择十分重要，否则，可能会引起难以控制的社会矛盾乃至冲突。而中国经济体制改革的以市场为导向、先易后难、以点带面、以渐进式“增量”改革推进、逐步实现体制的根本性变革的成功之道，可以借鉴。其一，改进和完善我国政党制度和人民代表大会制度，把政治协商纳入决策程序,完善民主监督机制,提高政协委员的参政议政能力和实效，保障人民代表大会依法履行职能,保障人大代表依法行使职权，等等。其二，扩大协商民主的范围，重点落实和拓展人民的知情权、参与权、表达权和监督权。其三，发展党内民主，以党内民主推动人民民主的发展，各级党组织建立起比较成熟的、充满活力的民主制度，对发展社会民主可起到了直接的示范作用。其四，真正做到依法治国，维护国家法治的统一、尊严、权威。

　　(作者陈锡喜，上海交通大学特聘教授)

注释：

　　[1]《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第240页。

　　[2]《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第327页。

　　[3]《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第328页。

　　[4]《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第322页。

　　[5]《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第177页。

　　[6]《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第178页。

　　[7]《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第179—180页。

　　[8]《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第178页。

　　[9] 《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第322页。

　　[10]《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第152页。