户籍改革：积分落户制度如何科学推进成难题

　　7月30日，国务院出台《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（简称《意见》）。“从全国看，北京和上海是户籍改革的难点。”上海大学社会学系教授顾骏说，“因为，这两个城市的户口所附加的社会福利最多。”此次《意见》对特大城市户籍改革进行了明确：“严格控制特大城市人口规模。改进城区人口500万以上的城市现行落户政策，建立完善积分落户制度。”

　　 户籍改革给京沪出了哪些考题？

　　北、上、广，承载了无数人的梦想和希望。“大门打开，肯定会吸引大量人口进入；大门关上，又产生不平等。这里面的关键问题，是公共资源如何均衡分配，城市功能怎样取舍。”顾骏说，“大城市要实现产业转移，不只要转移低端产业，也要有选择地转移高端产业，因为每一个高端下面都连带大量低端，‘舍’才能‘得’，才能更好地实现城市功能的优化。”

　　北京市国民经济和社会发展统计公报显示：2012年年末全市常住人口2069.3万人，比上年末增加50.7万人。其中，常住外来人口773.8万人，占常住人口的比重为37.4%。

　　上海市国民经济和社会发展统计公报显示：至2012年末，全市常住人口总数为2380.43万人。其中，外来常住人口达到960.24万人。

　　特大城市人口膨胀已超出了城市的承载能力。2013年，由社会科学文献出版社出版的《京津冀发展报告（2013）—承载力测度与对策》显示，北京市综合承载力分值为1.38，超过警戒线1。北京市的人口密度已超出了土地资源人口承载力，随之而来的问题是水源枯竭、垃圾围城、雾霾肆虐、交通拥堵等。

　　此次《意见》明确，改革的一项基本原则是“坚持因地制置、区别对待”，并提出“充分考虑当地经济社会发展水平、城市综合承载能力和提供基本公共服务的能力，实施差别化落户政策”。这背后则需要城市功能的科学定位，需要发展理念的深刻转变，这正是推进新型城镇化的要义所在。

　　 积分落户制度如何科学推进？

　　针对特大城市的户籍改革，此次《意见》明确，根据综合承载能力和经济社会发展需要，以是否具有合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁）、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等为主要指标，合理设置积分分值。按照总量控制、公开透明、有序办理、公平公正的原则，达到规定分值的流动人口本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在当地申请登记常住人口。

　　早在去年6月，《上海市居住证管理办法》面世。持有上海市居住证的“新上海人”迎来积分时代，达到标准积分120分，所享待遇与上海户籍居民基本相同。基础指标包括年龄、教育背景、专业技术职称和技能等级、在上海市工作及缴纳职工社会保险年限等指标。

　　顾骏认为，“中国户籍制度最难啃的骨头在京沪，户籍制度背后捆绑的一系列社会福利也很难一下子剥离。积分制的探索提供了新思路”。有关专家也提出，下一步，要进一步完善积分制。城市对劳动力的需求结构不是单一的，既要注重学历、职称，也要重视工作年限，科学设定积分年限。

　　公安部副部长黄明透露，300万—500万人口的大城市将统一实行积分制，天津、上海、广东等多个城市已实施积分制，北京也将会及时出台本地的积分落户制度。“关于积分落户制度，应该由各个城市根据自己的情况来制定。”中国人民大学教授郑风田指出，广州在积分制中设立了一个较低的门槛，比拼社保缴纳时间长短。但广州的情况跟上海、北京不一样，前者制造业相对发达。因此，“社保缴纳时间”“学历”等所占权重需要科学考量。

　　 中小城市如何分流？

　　“全面放开”建制镇和小城市落户限制，“有序放开”中等城市（城区人口50万—100万）落户限制，“合理确定”大城市（城区人口100万—300万）落户条件，“严格控制”特大城市人口规模（城区人口500万以上）—《意见》中，不同的用词体现了政策的导向。

　　7月30日，国家发改委秘书长李朴民在国新办举行的户籍改革发布会上透露，中小城市是我国农民工的重要流入地。根据统计，到去年底，全国农民工总量是2.69亿，大约有50%以上的外出农民工分布在县级市和地级市，“无论是促进新型城镇化发展，还是促进农民工落户，增强中小城市的吸引力都是一个非常重要的任务”。

　　他透露，下一步，一是要改善中小城市的交通条件。二是要夯实中小城市的产业基础，要鼓励引导产业项目，在资源环境承载力强、发展潜力大的中小城市进行布局。三是要加强中小城市市政基础设施和公共服务设施建设。“从国外的经验来看，很多著名的大学都分布在中小城市，而且这些城市也因此而闻名，但在我们国家这种情况是少见的。我们要优化中小城市的市政基础设施和教育、医疗等公共资源配置，这些资源要向中小城市和县城倾斜，要引导高等职业教育院校在中小城市布局，优质教育和医疗机构在中小城市设立分支机构。”李朴民说，“当然，要增强中小城市的吸引力，还要突破一些体制机制的障碍。”（本报记者 冯 蕾）