我国养老金缺口成因与对策

按照国际惯例， 60岁以上人口比例达到10%以上即开始进入老龄时代，进入21世纪后，我国步入了人口老龄化社会。2010年，国家统计局第六次人口普查数据显示，全国60岁及以上人口为1.78亿，占总人口比重达13.26%，同2000年第五次全国人口普查相比，60岁及以上人口的比重上升2.93个百分点，这表明，我国社会正朝着深层次老龄化发展。但是，我国社会老龄化与经济发展不适应，出现了明显的“未富先老”症状，养老保险基金收不抵支、资金短缺的现象日益突出， 多省市出现了养老基金赤字运转的局面。这一问题的存在，直接影响着我国养老保险制度的运行及其作用的发挥，因此，探讨我国养老保险基金缺口的成因，并寻找摆脱困扰的对策显得十分迫切。

一、当前我国养老金的缺口状况

中国的基本养老保险制度由现收现付的统筹基金和长期积累的个人账户构成，养老金缺口主要来自两方面：一是社会统筹账户资金缺口，即隐性债务；二是个人账户资金缺口。据中国社会科学院近两年发布的《中国养老金发展报告2012》、《中国养老金发展报告2013》，在32个统筹单位中(31个省加上新疆兵团)，如果剔除财政补贴，2011年，我国养老金收不抵支的省份有14个，收支缺口达767亿元，高出2010年88亿元。个人账户养老金空账规模从有权威记载的2006年开始，一直在快速增加，继2007年突破亿万元大关后，当年再次突破2万亿元，达22156亿元。而到2012年，养老金收不抵支省份增至19个，收支缺口扩大到1205亿元，个人账户缺口又扩大240亿元。2012年城镇职工基本养老保险(包括纯企业单位、其他以个体身份参保人员和机关事业单位)个人账户累计记账额达到29543亿元，比2011年增加了4684亿元，与2012年城镇职工基本养老保险基金累计余额23941亿元相比，基本养老保险个人账户累计记账额要超出5602亿元。个人账户空账额度在2011年时是2.21万亿，整个制度结余量近2.4万亿，如果把结余的所有资金用于填补个人账户，在2011年底时旧账尚可偿清，但到2012年底，基本养老保险个人账户的累计记账额已达到29543亿元，而基本养老保险基金的累计结余为23941亿元，这意味着，即使把所有基金积累全部用于填补个人账户，个人账户仍然会有空账。因而，如果不迅速采取有效解决措施，“收不抵支”情况将愈演愈烈，一些地方财政很有可能面临崩溃的危机。

二、养老金缺口形成的主要原因

我国养老保险基金缺口是多种因素共同作用的结果，既有历史的原因，又有一些现实的原因；既有制度设计层面的原因，又有具体操作层面的原因；既有养老金供给方面的原因，又有养老金需求方面的原因；同时，还有一些特殊的原因。具体说来，有如下方面：

（一）制度设计产生的隐形债务

1997 年，国务院颁发《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，采取了“老人”老办法、“中人”过渡办法、“新人”新办法的养老金计发方法，养老金现收现付制开始向统账结合制转轨。其中，规定对于“老人”按照国家原来的规定发给基本养老金，同时随着基本养老金调整而增加养老保险待遇；对于“中人”，除发放基础养老金、个人账户养老金外，还包括工龄系数计算的过渡性养老金。而由于“老人”和“中人”没有个人账户，他们的养老金没有确立相应的筹资渠道，这笔要支出的养老费用并没有列入政府公共开支的计划，而是隐含在对未来福利的承诺之中，产生了养老金隐性债务。偿还隐性债务实际上是从现收现付制向部分积累制转换过程中的应该付出的“转轨成本”。但是，政府没有明确承诺自己是转轨成本的承担者，也没有明确的偿还计划、并公之于众，巨额的隐性债务成为了制约养老保险可持续发展的关键问题。虽然个人账户在产权上归个人所有，但由于退休人员急剧增加，社会统筹基金无法满足退休金的支付需求。根据现行规定，如果用当期统筹费用完成对“老人”和“中人”的双重任务，所需的企业缴费占工资总额的比重至少要达到30%左右，而目前企业缴费率只有 20%，达到 30%是不可能的，我国又未明确个人账户的产权归属，从而为社会统筹基金挪用个人账户基金提供了可能，造成了个人账户基金的“空账”运行，形成了个人账户资金的缺口。

（二）现行养老保险制度结构安排欠合理

一方面，低层次的统筹限制了基本养老保险的平衡与发展。基本养老保险基金的法定统筹层次是全国统筹，其内涵是在统一制度、统一管理机构、统一缴费比例、统一养老金计发办法的基础上，实现基础养老金的统收统支。当前，我国基本养老保险制度还处于地方分割的状态，虽然已有25个省市实现了省级统筹，但这仅仅只是账面意义上的统筹，而非实质性的统筹。养老保险基金由于制度原因不能统收统支，导致部分地区出现养老保险基金结余和政府财政补贴同时增加，在一定程度上阻碍了劳动力的自由流动，使流动劳动力人口养老权益的丧失，甚至会出现大规模退保的不良现象。不仅如此，各市县级社保经办机构之间分灶吃饭，社保基金过于分散，削弱了养老保险基金抗风险的能力，保值增值更是无从谈起。

另一方面，碎片状的养老保险制度加剧了养老金缺口危机。我国现行的公共养老保障体系大体包括6种模式，分别覆盖着不同的6大类人群。包括：（1）行政机关职工，属于计划经济遗留下来的体制，实行国家退休制度；（2）事业单位职工，也实行国家退休制度；（3）城镇企业职工，自1997年起实施城镇职工基本养老保险；（4）城镇户口居民，实行城镇居民养老保险；（5）农民，实行新型农村社会养老保险；（6）农民工，既可选择（3），也可选择参加（5）。不同养老模式意味着不同群体退休之后的待遇不同，因城乡经济二元结构的存在，以及公务员及事业单位的特殊待遇，导致养老保险体制的碎片化趋势广受诟病。养老金在碎片化制度管理下，省份之间不可进行横向调剂，社保基金收缴的规模越大，资金隐患就越大，同时投资压力随之剧增，贬值风险也越大。为缩小企业职工与机关事业单位职工的差距，中央已经连续十次提高企业退休人员的待遇，上调部分从当地养老保险结余基金中列支，对那些本来就存在养老金当期支付缺口的省份来说，无疑加重了社保基金的负担，一定程度上扩大了养老金缺口。

（三）人口老龄化来势凶猛

上世纪，我国出现过三次人口生育高峰期，分别是1949年—1957年，1962年—1970年，1981年—1990年，依次净增人口1.05亿、1.57亿、1.43亿，第一次生育高峰直接导致我国社会老龄化出现了速度快、来势猛的鲜明特点，其速度远远超过了法国、瑞典、美国、英国等发达国家，我国老龄人口绝对数量大，超过西欧各国的老龄人口总和，而且，随着社会经济和医疗卫生事业的发展，平均寿命在不断大幅提升，老年人口占总人口比例还会继续上升。这样，退出劳动岗位需要赡养的人口越来越多，导致老年人口赡养系数不断增大，对养老金的需求也必然越来越大。据原国家计委经济研究所等单位的《中国劳动就业与社会养老保障发展战略研究报告分析，我国在职职工与退休职工的比例是:1978年为15：1，1982年是11：1，1988年是6.4：1，1996年是5.6：1，2000年是5：1，2012年，已经达到3.7：1，据有关部门预测，到2030年在职职工与离退休职工之比将突破3：1。届时，养老金收支两线都将面临巨大压力。

（四）退休年龄偏低

退休年龄规定直接影响养老金的积累与支出，退休年龄越大则养老金的积累就多，而养老金的支出就会相应的减少。我国现行的企业职工退休年龄确定于1958年，半个多世纪来，中国经济社会发生了巨大变化，人的平均寿命也由50年代的60岁增加到了目前的男性72.4岁，女性77.4岁，但退休年龄仍然为男职工满60岁，女干部满55岁，女工人满50周岁，特种工男满55周岁，女满45周岁，撇开其他因素，这种退休年龄的规定一定程度上脱离了中国人平均寿命的现实，同其他国家相比，也有明显的差距，如美国现行法定退休年龄为66岁，2027年，将提升至67岁，依据提案，下一步将提升到70岁，英国法定退休年龄为65岁，2024年—2046年，将逐步提升至68岁，荷兰现行标准为65岁，2025年前，将提升到67岁，亚洲国家韩国现行退休标准为61岁，也计划在2033年提升到65岁。近年来，许多国家面对社会经济发展实际和人的平均寿命不断提高的现实，纷纷改变政策提高退休年龄，并缩小男女之间退休年龄的差距，且不再热衷于鼓励提前退休。

（五）养老金管理不善且增值能力弱

在养老保险费征缴过程中存在职责不明、征缴力度不大、历年拖欠年年增加的现象；在养老金拨付中，没有完善的拨付管理制度，多拨、冒领、骗取养老金的现象层出不穷。如2012年，河南省审计厅发布的《河南省社会保障资金审计结果》显示，全省有12.4万人重复参加企业职工基本养老保险、新农保或城居保，78.3万人重复参加新农合、城镇居民医保或城镇职工基本医疗保险，由此造成财政多补贴1.3亿多元；在结余基金运营中没有具体可操作的管理制度，挤占挪用现象时有发生，损害了基金的安全完整性，如国家审计署在2012上半年组织的全国社保基金审计中，河北保定市养老基金管理部门暴露的冒领问题触目惊心，仅合伙篡改企业人事档案的出生、年龄一项就达300多人，提前冒领养老金一千多万元。另外，养老保险基金增值率也比较低，目前我国职工基本养老保险基金的闲置部分，按国家规定在职工基本养老保险基金运作方面只有两种方式：一是少量购买国债；二是存入国有商业银行，基金投资的渠道极为狭窄。这种规定主要是为了保证基金的安全，但过分强调资金的安全性，也降低了基金的收益性，而且受到通货膨胀的影响，基金增值率极不理想，甚至出现“隐性缩水”。

三、弥补养老金缺口的对策

借鉴他国经验，结合我国国情，为填补养老金缺口，缓解养老保险基金支付危机，笔者认为，可多措并举地采取以下办法：

（一）尽快促成养老金并轨

在目前养老金缺口危机日益加剧的时候，国家机关事业单位人员退休继续由财政包养到底，企业职工则推向市场实行“缴费型”统筹的制度显得十分落伍，养老金双轨制加大了财政压力，并引发了严重的社会不公。当前机关事业单位，每年退休多少人就对等考录进多少人，从这一层面看处于加减平衡状态，但是从财政层面看是永远在做加法，公务员和事业编每年退休100万人仍由财政包养到底，而每年考录新进公务员100万人是做加法，新进人员又加在财政包养人口之中，这种供养模式势必导致缺口越来越大，因而，我国建立城乡统一的养老保障体系时机已基本成熟，已到了必须大力推进的阶段。实现基本养老保险金全国统筹统支、自由转移是中国养老保险制度改革的一个既定目标，应尽快打破城乡分割、地区分割、人群分割，建立城乡一体化的养老保险体系，通过整体规划与统筹安排，实现实质意义上的并轨，建立覆盖全体公民的普惠性养老保险体系。

（二）逐步延长退休年龄

目前，延长退休年龄遭到绝大多数人的反对，但延长退休年龄是社会发展的必然趋势，即使养老金不存在缺口问题，也势必如此。鉴于我国当前大量劳动者尚不能实现体面就业，可以采取“小步渐进”、“女快男慢”的方式，通过30年以上的一个较长的时间，将法定普通人群的退休年龄逐步提高到65周岁，并实现男女、干群同龄退休。在延长退休年龄的基础上，同步引入弹性退休制度，有个性化的灵活对待，建立“早领惩罚、晚领奖励”制度，即以法定退休年龄为标准，在上下浮动一定岁数的区间内，个人可以根据自身情况自由选择退休时间，但领取退休金的数额随着退休年龄提升呈阶梯式增加，以美国为例，66周岁为法定退休年龄，领取全额养老金，满62周岁可以退休，而70周岁退休则领取1.32倍的全额养老金，70周岁退休领取养老金额度为62周岁的1.76倍。假设30年后，我国将法定退休年龄延长至65周岁，并实行上下浮动5年的弹性退休制度，则只需每年延长2个月，这是一个可以让人完全接受的缓慢过程，而弹性退休制既弥补了大多数个体差异，并彰显了社会公平。

（三）大力发展企业年金制度

养老金“金字塔”理论认为，塔底是基础养老金，塔身是企业年金，塔尖是个人养老储蓄。作为养老保障的“塔身”，企业年金是养老保险的有力补充，不仅能改善我国养老储备基金不足的问题，还可实现储蓄性养老向投资型养老转变。但是在我国，这一补充养老保障面临起步晚、覆盖面较窄、发展严重滞后的问题。人社部数据显示，截至2011年底，建立企业年金计划的企业仅4.5万家，参加人数达到1577万人，累积基金3579亿元。我国企业年金无论替代率、覆盖率还是规模等均远低于国际水平。2011年，我国企业年金资产占GDP比重仅0.76%，而全球占比约38%。以美国为首的西方发达国家，雇主设立的补充养老保险对国民退休后的待遇提供了充足保障，为我国缩小养老金缺口提供了借鉴。未来中国养老金储备与积累，在很大程度上，将取决于企业年金、职业年金这些私人养老金的发展快慢。只有做大做强私人养老金，才能有效降低公共养老金替代率，有助于缩小养老金缺口，并能真正与资本市场匹配发展、相互促进、互惠双赢。

（四）拓宽融资渠道

政府应担起对转轨成本、双轨运行等多种因素导致养老金缺口的直接责任，不能一味将负担转嫁到企业，另外，还要做特殊处理，通过多种途径增加养老金筹资渠道，使“空账”变为“实账”。一是可以直接增加社会保障支出在财政支出比重，我国社会保障支出仅占财政支出12%左右，远低于发达国家30%至50%的比例。在我国养老金个人账户制度改革中，必须要加大转移支付力度，充分利用近几年财政收入增长较快的情况，尽量解决个人账户的空账问题，国家每年财政收入可按某一固定比例切下一块，永久性纳入养老基金，逐步充实养老基金基本实现收支平衡。二是可以通过国有资产变现融资、税收融资、债券融资手段，弥补养老金缺口。

（五）提升养老基金保值增值能力

从国际经验来看，养老金投资资本市场将是大势所趋，养老金需要通过投资资本市场进行保值增值，资本市场的健康发展也离不开养老金等长期资金的支持。我国养老金总体规模已创高位水平，养老金保值增值需要多元操作，在明晰职责、划清责任、落实主体的基础上，可采取委托投资管理人运作的方式，使基金管理更为专业和灵活，获得更好的回报，与此同时，基本养老基金的投资范围应进一步放宽，除了银行存款和国债，还可包含股票、基金和其他相关金融产品等。从理论上讲，养老金“入市”可一举两得。一方面，养老金选择在“政策底”进场，可提升股市人气和信心，低风险介入、低成本建仓，有利于养老金安全保值、长期升值；另一方面，养老金选择在牛市上涨过度时“退出”，可以给过热的股市降温、冷却，又能落袋为安。

（六）加强养老金行政管理

基金行政管理是政府职能，也就是政府主管部门对基金营运实行监管，我国应积极探索养老保险基金行政管理和营运管理分开、执行机构与监督机构分设的管理体制，使我国养老保险基金管理规范化。加强养老金行政管理，关键要采取严格的技术措施堵塞养老金流失的漏洞，杜绝冒领养老金现象，同时强化内部监督和外部监督，财政和审计部门对养老保险基金要加强监管，更要严惩挪用、贪污养老金的违法犯罪行为。