专家：彩票资金成部门牟利来源 地方监管自身不洁
【封面故事】中国彩票业现六大病症，需要回归公平与正义
河南财经政法大学彩票研究所所长 冯百鸣
国家审计署于近日公布了彩票资金审计结果。审计报告揭示的问题触目惊心，中国彩票业真的“病了”，而且是“重病缠身”，亟须“刮骨疗伤”。下面笔者将从六个方面揭示彩票业存在的病症，主要的参考资料为审计公告及附件“彩票资金审计发现的主要问题明细表”（以下简称“问题明细表”，文中提到的问题编号皆为该表中的问题编号）。
彩票公益金使用方向存在重大缺陷
中国彩票公益金的使用一直不够公开透明，特别是地方分配使用的50%的公益金更是如此。此次审计报告公示了18个省2012—2014年10月彩票公益金的使用情况。
从中可以看出地方彩票公益金的使用集中在10个领域，但是其使用方向存在重大缺陷，主要表现在体育事业使用了33.11%的彩票公益金并不合理，缺乏正义性，这也一直受到专家学者和社会舆论的诟病。
根据彩票公益金管理的有关规定，体育彩票公益金除了上缴中央的50%之外，地方留成的体育彩票公益金主要用于落实《全民健身计划纲要》和《奥运争光计划纲要》，即用于群众体育和竞技体育两个方面。彩票公益金用于群众体育事业无可厚非，但用于竞技体育则非常不正义。这次审计公告中就有一些公益金用于竞技体育项目，并出现违规情况的案例。例如，第183号问题，湖南省游泳运动管理中心将彩票公益金342.57万元用于发放运动员、教练员的奖金、补贴等支出。
这里我们固然看到了违规使用公益金的问题，但是更要关注使用公益金的是竞技体育项目，难道这些项目比残疾人事业、扶贫事业、城市和农村的医疗救助事业还要重要吗？
我们应支持发行体育彩票，并将体彩公益金用于群众体育事业，但是应坚决反对体彩公益金用于竞技体育项目，因为竞技体育并不能惠及民生。中国彩票公益金的使用方向必须加以调整，需要体现社会的公平与正义。
彩票公益金管理混乱、效率低下
审计发现的彩票公益金管理问题很多，根据相关资料，笔者认为主要是三个方面的问题：
第一，有关地方部门弄虚作假，套取彩票公益金项目。审计报告显示，2012年至2014年10月底，18个省份共获取中央集中彩票公益金对地方转移支付收入214亿元。但是，审计发现了一些违规问题，尤其以“示范性综合实践基地项目”的申报问题最突出。
通过研究问题明细表发现，共有山西、辽宁、吉林、河南、湖南、重庆、陕西等7个省、市的几十个地方行政部门在获取“示范性综合实践基地项目”过程中，申报项目资料弄虚作假，共涉及17个项目，每个项目资金3000万元，共计5.1亿元。审计署对存在问题及金额的表述为“以不符合条件的申报资料获取示范性综合实践基地项目中央彩票公益金3000万元”。
这里也说明另外一些问题，那就是公益金项目的立项和审批是否科学？有关公益金管理部门是否负责？
第二，擅自改变彩票公益金项目的用途。审计报告提到共有23个彩票公益金资助项目被违规改变公益性用途，涉及金额3.61亿元。例如，陕西省民政厅“省救助救灾和社会福利大楼”项目建成后部分被出租用于酒店经营等，涉及彩票公益金6000万元（第253号问题）。
第三，彩票公益金项目长期闲置。审计报告提及有34个彩票公益金资助项目因决策失误等原因建成后长期闲置或未能正常使用，涉及金额2.68亿元。例如，北京市房山区长沟镇桃苑沟养老院项目2013年末建成后至今闲置，涉及彩票公益金200万元（第5号问题）；山东省荣军总医院将彩票公益金2300万元用于购买商业用房作为康复中心楼使用，该楼于2012年2月交付，至今仍未投入使用（第135 号问题）。
公益金项目不仅要对立项进行严格审查，还要加强项目的跟踪管理，防止改变用途，防止闲置。同时，必须有切实可行的办法，建立项目退出机制。
彩票资金成为部门牟利资金来源
彩票资金是公共资金，其使用必须公开透明，任何人不得随意挪用。福利彩票和体育彩票机构都表明自己是国家彩票，为了公益事业而发行彩票，彩票资金的使用公开透明。然而实际情况又如何呢？审计报告表明，彩票资金已经成为彩票发行主管部门牟利的资金来源。主要有四方面的突出问题：
第一，任意挤占挪用彩票资金为部门牟利。审计报告中表明584个单位挤占挪用彩票资金33.3亿元，用于平衡一般预算、企业经营周转、弥补工作经费、违规对外投资等。例如，第175号问题，武汉市民政局将彩票公益金1200万元用于武汉市社会组织发展基金会缴纳注册资金以及购买理财产品等。
第二，滥发奖金补贴。审计报告公示了141个单位违规使用彩票资金发放津贴补贴等3.83亿元。问题十分普遍。这里边有两个最典型的案例：一是问题明细表中第246号问题，云南省福利彩票发行中心使用彩票发行费602.65万元，为省财政厅、民政厅等单位人员发放奖金和为本单位职工超标准发放奖金；还有第247号问题，云南省体育彩票管理中心使用彩票发行费705.45万元，为省财政厅、各州市体育局等单位人员发放奖金和为本单位职工超标准发放奖金。
显然，这两个违规案例不仅是主管部门给本部门发奖金，而且还要给监管部门发奖金，而监管部门拿到了奖金，还能够起到监管的作用吗？
第三，“三公”消费屡禁不止。审计报告表明，共有122个单位违规将彩票资金用于“三公”经费等项目支出7190.96万元，主要用于超标准或超编制购买和使用公车、违规组织出国（境）、借培训和会议等名义公款旅游等。这里列举两个典型案例：
一是第38号问题，吉林省福利彩票发行管理中心使用彩票发行费124.46万元购置越野车1辆，出借给省民政厅长期使用；二是第95号问题，徐州市体育彩票管理中心以学习考察的名义，使用彩票发行费44万元，组织市体育局及所属区县体育局和体彩中心有关人员赴欧洲旅游。
第四，违规购建楼堂馆所审计报告提及32个单位违规使用彩票资金31.47亿元购建办公楼、培训中心等楼堂馆所。例如，大连市福利彩票发行中心使用彩票发行费15000万元超标准购置办公楼（第30号问题）；河南省体育彩票管理中心在原办公楼人均面积超标的情况下，使用彩票发行费8572.38万元购置新办公楼（第152号问题）。
违规采购背后隐藏利益交换
审计报告提到共有59个单位未按规定集中采购、公开招标采购或超标准采购设备和技术服务等71.43亿元。问题明细表中列出了主要的14项违规问题，涉及彩票资金约41亿元。其中有三个典型案例：
一是广东省福利彩票发行中心未履行政府采购程序，向无彩票印制资质的省民政厅自办企业采购热敏纸彩票和投注单印制服务，涉及彩票发行费6885.35万元（第209号问题）。
二是云南省民政厅在云南省福利彩票发行中心“风彩系统”招标中指定第二推荐中标人中标，并两次未履行政府采购程序同意延长合作期限，云南省福利彩票发行中心共支付发行费分成收入64263万元（第250号问题）。
三是国家体育总局体育彩票管理中心未履行政府采购程序，指定下属企业作为技术和运营服务提供商，2010年至2013年共支付企业相关费用104228万元（第281号问题）。
我国彩票销售规模日益扩大，全国彩票投注站点几十万个，需要的彩票设备、耗材和技术服务也越来越多，涉及购买金额巨大。这就需要严格规范采购程序，减少利益交换，防范贪腐发生。事实上，彩票业已出现的贪污腐化等犯罪行为往往与此密切相关。青岛市福利彩票发行中心原主任王增先，2000至2009年期间，利用职务便利与相关行业公司进行利益交换并受贿768万，另外还贪污4864万，最后被判死缓。
地方彩票监管部门自身不洁
地方各级财政部门作为各级彩票的监管部门，本应认真贯彻执行国家关于彩票管理的各项法律法规，但是此次审计中也发现了一些地方财政部门的违规违纪问题。根据问题明细表统计，有关地方财政部门违规违纪问题有15项，占282个主要问题的5.32%，涉及彩票资金90599.37万元，占169.32亿元全部彩票违规违纪资金的5.35%。
例如，第17号问题，太原市财政局将彩票公益金8050.37万元拨付太原市龙城建设投资有限公司，用于补充公司注册资本金；第213号问题，东莞市财政局将彩票公益金1493.26万元用于弥补企业承包的东莞市篮球中心运营经费不足。
地方彩票监管部门彩票违规违纪项目和金额虽然占比不大，但是问题性质极为恶劣。因为如果连监管部门都不能洁身自好的话，彩票的监管从何谈起？此次审计发现的问题，一方面固然是两大彩票发行机构及其主管部门的责任，但是另一方面也与监管部门的监管不力是分不开的。
互联网彩票监管漏洞巨大
此次审计过程中对互联网彩票销售进行了专项审计。笔者根据问题明细表对涉及的问题进行了统计列表。
关于违规销售互联网彩票的问题，有关部门已经深刻认识到其中的管理风险和资金监管漏洞，并根据审计意见予以了整改，全国已于2015年3月1日起全面停止了互联网彩票的销售。
根据审计结果，有两个问题需要引起我们的高度注意:
第一，审计报告列举的18个省份互联网彩票销售规模总共为630.4亿元，这与此前人们估算的市场规模有高达数百亿的差距。根据媒体相关资料，2012—2014年全国互联网彩票销售额分别为230亿元、420亿元、850亿元，共计1500亿元，考虑到2014年审计数据只有10个月，将2014年互联网彩票销售总量再核减150亿元，得到全国2012年—2014年10月互联网彩票销售规模为1350亿元。而审计18个省同期彩票销售收入6687.84亿元，约占同期全国彩票总销量8929.57亿元的74.90%。用这个比例估计18个省份的销售额应该会超过1000亿元。
630亿元与1000亿元之间有370亿元的差距。而审计结果是不会有错的。该如何解释？对此，我们不妨进行一次二难推理：要么是此前对互联网彩票销售额估计过多；要么是估计并不错，但是这些销售额没有进到彩票机构的账户中去。如果真是这样，那么问题将会十分严重，需要相关部门和专家进行进一步深入研究和核查。一些互联网彩票销售商可能涉嫌非法侵占彩票资金，这是严重的经济犯罪。
第二，关于高额支付佣金问题。在问题明细表中，笔者发现一些地方体育行政部门违规挪用彩票公益金用于支付互联网彩票销售合作公司的宣传推广费，例如，第191号问题表明，湖南省有关市州体育局等单位将彩票公益金13239.89万元用于支付互联网彩票销售企业销售推广费。
同时，又根据“问题明细表”第197号问题，湖南省体育彩票销售机构未经财政部批准，利用互联网销售体育彩票51.91亿元，向代销商支付佣金5.6亿元。由此计算出其佣金比例为10.78%。如果再加上13239.89万元销售推广费用，则湖南省体育彩票销售机构销售互联网彩票合计佣金比例高达13.33%。
另外一个高佣金的案例是第224号问题，重庆市体育彩票销售机构未经财政部批准，利用互联网销售体育彩票5.14亿元，向代销商支付佣金8007.54万元。由此可以计算出其销售佣金比例为15.58%。
显然，高佣金的背后存在利益交换的可能。在互联网彩票业界，高佣金返点就是一个潜规则。相关部门应当严厉查处，让腐败的人员付出代价。