建设用地瘦身 城市发展增效

　　从传统的外延式扩张，转变为“控增逼存、生态优先、城乡统筹、复合利用”等多目标融合发展，上海近年来在反思中逐步调整并确立新的战略思维，在国内城市中率先提出城市“逆生长”和建设用地减量化目标。

　　这一目标，不仅开启了上海土地资源管理的新篇章，而且为全国土地资源管理提供了新的探索实践和制度供给。经过一年多的推进，上海逐步构建了一整套建设用地减量化政策体系，规划建设区外现状低效工业用地已净减了650公顷，一批郊野公园开园或在建设中，生态用地和高效产业发展空间大大扩容，减量化目标成效初显。

　　 必然之举——资源人口环境紧约束，建设空间触顶，城市亟待“逆生长”

　　“作为特大型城市，上海市人口高度集中、土地资源供需矛盾突出、环境容量有限，而发展的科学性、综合性与生态性要求日益迫切，推进建设用地减量可以说是在‘山穷水尽’的情况下逼出来的。”上海市规划和国土资源管理局局长庄少勤表示，“这也是上海提升城市品质和城市安全、实现转型发展的必然之举。”

　　据介绍，上海到2020年建设用地规划总规模3226平方公里，而2014年底全市建设用地规模已突破3100平方公里，接近“天花板”。上海市规划和国土资源管理局副局长岑福康告诉记者：“按以往建设速度测算，不到3年，上海市建设用地就没有增量空间了。”

　　除了增量空间捉襟见肘的倒逼，盘活资源、优化布局、整治环境、调控人口等，也是上海提出“建设用地减量化”目标的重要因素。

　　“上海现状建设用地中工业用地比重偏大，其中，规划建设区外现存低效工业用地约有198平方公里，该区域工业用地占全市工业用地比重接近1/4，工业总产值占比却不到10%。因为这里的大部分企业都是改革开放早期的镇、村集体或私营企业，随着时代变迁、产业升级，这些企业竞争力和经营效益下降，能耗、环境污染、生产安全等问题越来越突出，因此这些区域成为我们减量化工作的重点。”岑福康介绍。

　　与此同时，上海市节约集约用地水平提升、生态用地改善还有很大的空间。目前，上海市地均GDP仅约为东京的1/3、法兰克福的1/2，低于伦敦、香港等城市和地区，生态用地占比13%，仅为发达国家城市平均水平的1/3左右。

　　上海市委书记韩正明确提出：“建设用地减量，实现”负增长”，这是实现上海2020年城市总体规划目标，面向未来可持续发展的根本性举措。如果建设用地减量化这篇文章不做好，整个上海的发展是不可持续的。”

　　岑福康告诉记者：“在外界看来，上海已经没有新增建设用地可用。但我们认为，发展未必非得新增土地，高度节约集约用地，一样可以支撑起上海未来的发展。当前，做好建设用地减量化这篇文章，可以腾挪出大量空间，为促进上海生态文明建设、优化产业结构、促进现代农业和城乡统筹发展等创造更多的空间。”

　　“建设用地减量化”的提出，无疑是对多年以来外延扩张为主的传统发展方式的一种挑战，在政策设计和实施路径上让人耳目一新。但这一战略目标需要对传统的管理方式做极大的调整完善，甚至有些“高不可攀”。然而，减量化不仅在上海党委政府中形成了高度共识，而且从理念走向了真正的治理实践，初步形成了一套具有特色的政策体系。

　　 蜕变路径——锁定建设用地总规模，推进“超级增减挂”，促进“生态优先、广域统筹、复合利用、城乡统筹”

　　“建设用地减量化，就是集中对不符合土地利用总体规划要求且社会经济或环境效益较差的现状建设用地，通过拆除复垦等土地整治工作，使之恢复农地生产能力或发挥生态用地功能。同时，通过减量化腾挪出的土地指标，支持规划建设区内的新增项目落地，从而实现建设用地总量不增加、布局有优化、功能有提升、土地更集约的目标。”庄少勤介绍。

　　在顶层设计上，该项制度以规划为引领，锁定建设用地总规模，强化“建设用地控制线、产业区块控制线、基本农田控制线、生态网络控制线”四线管控，在全市范围内统筹调控、组织项目和调配资金，推进建设用地减量，倒逼城市发展转型。

　　在实施路径上，以郊野单元规划为载体、以土地综合整治为平台，以“超级增减挂钩”政策为主要工具，对城市发展空间资源“控增逼存”。在集中城市化地区，通过城市更新，不断促进城市功能完善、品质提升；在郊野地区，通过城乡建设用地增减挂钩，促进建设用地转化利用。“所谓的‘超级增减挂钩’，是指增减挂钩政策已经从局部的、项目区的概念转变为全局的、区域统筹的概念，是城乡建设用地增减挂钩政策的继承和发展。通过增减挂钩这个政策平台，一方面锁定建设用地总规模的‘天花板’，在整个区域范围内进行政策顶层设计，实现统筹调控、组织项目和调配资金，另一方面通过城乡要素平衡交换促进城乡统筹发展，并且在整个区域范围内搭建资源优化的平台。减量化腾挪出来的土地指标，挂钩用于规划建设区内的经营性项目，所得的土地有偿收益返还用于弥补减量化成本并支持减量化地区的‘造血’机制建设。实际操作中，为支持减量化工作顺利实施，腾挪出土地指标，区县政府通常会制定土地指标的‘收购’价格，后续通过挂钩地块土地指标的‘有偿使用’方式实现资金回笼，实现减量化‘拆旧’和挂钩地块‘建新’的灵活管理。从这个角度看，‘超级增减挂钩’的政策机制设计比一般的增减挂钩项目区管理复杂得多。”上海市规划和国土资源管理局的曾文慧解释说。

　　为切实推进减量化规划实施，上海市政府还陆续推行了一系列配套的激励性政策：一是规划空间奖励政策。在集建区外实现现状建设用地减量的，可以在集建区外获得“拆三还一”的建设用地规划空间奖励，被称为类集建区。二是增减挂钩叠加政策。在1/3规划空间奖励的基础上，对郊野单元规划涉及的“减量化”内容给予“拆一还一”的指标平移，具体包括“双指标”腾挪、简化规划编制程序、建新免缴规费等。三是土地出让方式政策。包括采取适应性的国有建设用地土地出让方式，在“减量化”挂钩建新区内的国有建设用地使用权出让中，配建可持续经营的优质物业，用于为建设用地“减量化”的集体经济组织提供长远收益保障。

　　“为了完善制度体系，上海还建立了每亩20万元的市级减量化专项扶持资金制度、领导干部考核机制，建立新增建设用地计划与建设用地减量化关联管理制度、集体经济组织和农民的长效增收机制等，产业结构调整、区域生态环境治理等政策，也进一步聚焦减量化区域，实现工业项目调整、环境综合治理与减量化工作的同步推进。”曾文慧说。

　　 多效集成——紧扣“减量”与“增效”，建立长效“造血机制”，促进城市转型和城乡统筹发展

　　上海建设用地减量化工作以“多效集成共显”为关键特征。“在力促劣质资源‘减量’的同时，有效带动了优质资源的多重‘增效’。”曾文慧介绍，在减量化的过程中，“减”的是低效用地，“增”的是高效发展空间；“减”的是污染排放，“增”的是环境改善；“减”的是安全隐患，“增”的是和谐稳定；“减”的是低质资产，“增”的是优质资产。

　　一种典型的做法是，对关停撤走的“三高一低”或产业转移型企业以及空巢化村庄，进行拆除复垦，将原有的建设用地整治为耕地，腾挪出来的土地指标则用于建设新项目；而拆掉“198”区域内的工厂，企业可得到搬迁补偿，村镇则可异地置换，得到市郊各新城等租金较高地区的经营性物业，区镇用腾挪出存量建设用地指标，获得郊野公园、城市绿道以及新兴产业发展等土地来源，从而优化用地布局，实现城乡经济、社会、生态、文化和空间的有机统一。

　　上海松江区新浜镇开展的建设用地减量化，就是一个很好的实践范例。新浜镇的试点于2013年年中启动，通过对现状企业和农民搬迁意愿度的充分调查，根据规划对集中建设区外现状零星工业用地和宅基地进行整治归并，实现低效用地、污染排放和社会管理成本“三减少”，发展空间、生态用地和农民收入“三增加”，当地的生产生活水平、用地综合效益和城镇化水平“三提高”。

　　“拆除包括污染排放不达标的产业用地、低效落后需要淘汰的产业用地、遗弃不用的仓库大棚，以及空巢化或存在安全隐患的宅基地，实现‘居住聚集、农地集中’；通过耕作层表土剥离再利用、建设用地复垦以及生态修复等，调整优化土地利用格局，提升耕地的景观、生态功能。部分用地指标通过区级平台，调整到耕地面积较少、更适合工业化发展的区域，进一步优化区域发展布局。”新浜镇副镇长张军辉告诉记者。

　　在新浜镇土地整治指挥中心，张军辉展示了新浜镇的项目规划图，到2016年底，除了企业，新浜镇规划范围内的4个村1127户农户都将搬离，涉及土地10626亩，拆除的低效用地将全部复垦成耕地。

　　张军辉给记者算了一笔账：新浜镇近3年纳入减量化目标的企业为98家，建筑面积14.45万平方米，涉及职工1439人。这些企业2013年销售产值3.58亿元，税收1118万元，亩均税收1.68万元。减量化后，相当于平均每村将拆除130亩建设用地，每村可以得到1.03亿元指标统筹费，建设2.93万平方米标准厂房。按照每天0.5元计算，每亩收益将从原来的2710元，增加到4.73万元，增长17.5倍；固定资产增加9000万元。而不规范用工将减少1660人，污水排放减少6.43万吨，同时节约标准煤6400吨。

　　张军辉说：“减量化政策减少了现状建设用地，增加了发展空间；减少了高污低效企业，提升了环境质量；增强了集体经济实力，促进了产业升级；促进了新型城镇建设，改善了农民居住。无疑也实现了生态空间扩容、经济增长得到有效保证、农村发展获得长效‘造血机制’等多重目标。