探索建立检察机关提起公益诉讼制度是大势所趋

　　7月1日,全国人大常委会通过了关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定;7月2日,最高人民检察院即对外公布了《检察机关提起公益诉讼试点方案》。这意味着,检察机关提起公益诉讼试点工作正式启动。

　　多位法学专家接受记者采访时表示,面对法律缺失和维护公益、保障公民权利的现实需要,以及检察机关自身的职能定位,探索建立检察机关提起公益诉讼制度是大势所趋。

　　建立及完善公益诉讼制度具有现实紧迫性

　　近年来,污染生态环境、危害食品药品安全等侵害社会公共利益的事件时有发生,国家和群众利益深受其害。修改后的民事诉讼法规定:对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。

　　但在中国民事诉讼法学研究会副会长、厦门大学教授齐树洁看来,这条涉及民事公益诉讼的法律“靠山”并不“坚挺”。他专门撰文指出,公益诉讼这项酝酿多年、举国关注的重大制度,仅仅在法律文本中用了一个条文予以规定,过于惜墨如金。法定公益诉讼主体资格的模糊状态给未来的法律适用和司法解释留下了巨大的想象空间,甚至使人对公益诉讼的未来发展产生困惑。

　　而作为公益诉讼的另一重要组成部分———行政公益诉讼在法律上几近处于“真空”状态,修改后的行政诉讼法更是只字未提。

　　中国行政法学研究会会长、中国政法大学教授马怀德指出,公益诉讼制度目前在行政诉讼领域尚未建立,行政诉讼原告的范围还相对较窄。许多损害公共利益的行政行为由于没有特定的受害人,而被排除在行政诉讼的审查范围之外,进而导致遭受损害的公共利益得不到充分、有效的维护。

　　“针对情况较为特殊的公法争议事件,为维护公共利益,应当允许有关组织或个人能够代表公益或代表没有能力起诉的弱势群体,就行政机关的违法行为提起公益诉讼。”马怀德认为,从推动国家法治建设、实现国家治理现代化与切实维护公共利益的角度讲,建立及完善行政公益诉讼制度更具现实紧迫性。

　　检察机关“公益诉讼人”身份与法律地位相适应

　　在法律制度并不完备的情况下,寻找“诉讼人”成为公益诉讼的推进点。党的十八届四中全会明确提出:探索建立检察机关提起公益诉讼制度。这为检察机关提起行政公益诉讼指明了方向。

　　最高人民检察院民事行政检察厅厅长郑新俭认为,从现有条件看,检察机关成为“公益诉讼人”是破解当前公益诉讼起诉主体模糊和缺位难题的有效路径。他说,检察机关开展公益诉讼试点工作具有多重优势,如检察机关不牵涉自身利益,适合代表国家提起诉讼;拥有法定的调查权,有利于调查取证和解决举证困难问题;具有专业法律监督队伍,能够高效、准确地启动和进行诉讼,可以大幅度降低司法成本。

　　中国政法大学法学院院长薛刚凌也认为,检察机关作为法定的“公益诉讼人”,与其本身的法律地位相适应。作为国家法律监督机关,检察机关本身就有权力对行政机关的违法行政行为进行监督,以保障国家法律正确、统一实施。同时,作为国家机关,检察机关与行政机关实力相当,能够对案件进行充分调查取证,拥有在法庭上与其进行对抗的能力。

　　完善公益诉讼制度检察机关具有实践基础

　　《检察机关提起公益诉讼试点方案》中,将北京、内蒙古、江苏、贵州等13个省、自治区、直辖市的检察院确定为公益诉讼试点单位。记者调查了解到,试点方案出台之前,部分试点单位已对建立完善公益诉讼制度进行了一些探索,对开展公益诉讼工作具备了一定的实践基础。

　　以江苏省为例,近四年来,该省检察机关针对生态环境、国有资产、公共安全和消费者权益、古城与历史文化遗存以及特殊人群权益保护等领域的合法权益遭受严重侵害的行为,通过支持起诉、督促起诉等方式参与或办理公益诉讼类案件4295件,帮助挽回国有资产或公益损失共计30亿余元,有效维护了国家和社会公共利益。其中,2014年,江苏省泰州市检察院通过支持泰州市环保联合会提起诉讼方式参与办理的“12·19”环境公益诉讼案,一审法院全部采纳了检察机关的支持起诉意见,当庭判决6家被告化工企业赔偿环境修复费用1.6亿余元。

　　在今年全国两会上,全国人大代表、江苏省检察院检察长徐安专门提出《关于明确检察机关开展公益诉讼相关程序问题的建议》,建议全国人大及其常委会通过修改法律或者制定立法解释的方式,明确检察机关支持起诉、督促起诉以及在特殊情况下直接提起公益诉讼的相关程序。

　　在推进建立完善行政公益诉讼制度方面,全国各地检察机关注重在履行职责中发现生态环境和资源保护、国有资产保护等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,造成国家和社会公共利益受到侵害的案件线索。2014年10月20日,贵州省金沙县环保局因“怠于处罚逾期不缴纳排污费的企业”被金沙县检察院告上法庭,成为全国首例媒体公开报道的检察机关提起行政公益诉讼的案例,受到了社会各界的广泛关注。

　　“相比较柔性的检察建议而言,检察机关提起行政公益诉讼具有更为明显的刚性色彩,目的就在于充分发挥检察机关的法律监督职能作用,促进行政机关依法行政、严格执法,加强对国家利益和社会公共利益的保护。”华东政法大学教授章志远认为。