[上观新闻]“零废弃”能否成真——《循环经济促进法》如何修订？
“零废弃”的概念，也称“零垃圾”，最早20世纪90年代发源于澳大利亚，此后为世界多个国家接受，得到联合国环境规划署大力提倡。“零废弃”（Zero waste）理念强调在生产生活中产生的各种废弃物，应作为其他产业的原料加以利用，实现生活垃圾再利用的最大化，目标是消除废弃物及有毒物质排放，实现资源的再利用和再循环。我国现行的《循环经济促进法》目的就是提高资源利用效率，保护和改善环境，实现可持续发展。这与“零废弃”这一现代环保价值理念不谋而合。
循环经济(cyclic economy)，这一概念早在20世纪60年代由美国经济学家波尔丁提出，是指在人、自然资源和科学技术的大系统内，在资源投入、企业生产、产品消费及其废弃的全过程中，把传统的依赖资源消耗的线形增长的经济，转变为依靠生态型资源循环来发展的经济。我国从20世纪90年代引入这一理论，并于2009年1月1日颁布了《中华人民共和国循环经济促进法》，尝试用法制的形式发展循环经济，起到了积极成效。不过，中国当今的经济、环境资源状况已发生了巨大的变化，该法已不能很好地适应当下合理利用资源的要求。因此，全国人大启动了该法的修订程序。
2017年3月15日，由中国人民大学国际学院和上海社会科学院环境资源法研究中心联合主办、上海政法学院环境资源与能源法研究中心协办的《循环经济促进法》修订专家研讨会举行，来自中国人民大学、上海交通大学、中南财经政法大学、上海社会科学院、上海政法学院、上海改革与发展研究院等高校和智库的法学、经济学学者以及一些实务工作者出席了会议，并就相关主题展开了一场跨学科对话。与会专家普遍认为，从“零废弃”等现代环保理念价值观出发，《循环经济促进法》的名称包括部分内容本身，都需要重新反思和商榷。
上海交通大学凯原法学院郭延军教授 认为，法律名称是对调整对象的高度概括，应将《循环经济促进法》修改为《资源综合利用法》。经济是一个内容极其丰富的概念，尽管旧法对循环经济做了界定，但相比于“资源综合利用”，无论是从内容还是立法技术的要求来看，“循环经济”这个概念都显得过于宽泛含糊。新修法律的功能定位应该是资源综合利用的基本法，且不能拘泥于原法的目的和功能。它旨在通过资源的高效利用，实现节约资源、减少废弃物的排放和减轻环境负担的目的。法律调整的重点是资源综合利用和减少资源浪费。《资源综合利用法》的功能有：第一，确立资源综合利用基本法的立法目的、实现的目标和基本的原则；第二，划分资源综合利用的规则制定权；第三，明确规范资源综合利用的基本方法及其使用的范围；第四，明确规定资源综合利用的行政机关及其主要职能；第五，列举资源综合利用的相关具体制度，并明确这些制度的目的和原则。相应的配套制度建设有两种途径，第一，由全国人大常委会或者国务院制定在全国范围内实施的规则，这种方法适用于标准比较容易统一、或者应该统一的领域，比如报废汽车再维修利用规则；第二，通过自下而上的途径，将基本法具体配套建设任务分配到地方，经验成熟后再由省级人大到全国人大制定统一规则，这一方法适用于标准不容易统一的领域，比如生活垃圾的回收和利用。
中国人民大学国际学院副院长、法学院石佳友教授 认为，要注重立法的科学性，关键的立法概念术语一定要科学准确。现行的循环经济促进法规定了三大内容：减量化、再利用和资源化；它们性质各异，所要解决的问题和思路非常不同，立法的逻辑差别很大；硬性捏合在一起，损害了整部法律的逻辑统一性。另外，所谓“减量化”、“资源化”的提法也不严谨，“化”是一种动态的过程和远景目标；而立法必须确定具体和可实现的阶段性目标与成果，否则就沦为纯粹的政策宣示式的政府“白皮书”；同时要注重立法的实效性和可操作性。现行立法过于原则和粗放，缺乏可操作性，缺乏具体的、可以衡量和检验的目标与效果，其实施效果并不理想。另外，立法有些“失焦”，对政府主管部门约束过于软性，法律责任都是针对作为微观个体的企业；还有些条文没有考虑到与其他条文的衔接。中国经济发展迅速，如今已是世界第二大经济体。这样的背景下，立法一定要有前瞻性和足够的预见性；如果写得太细，可能约束未来的发展。法国在最新的消费法中对于经营者设定的义务，就有废品回收和环境保护方面的义务，这些都值得研究和借鉴。
中国人民大学环境学院庞军副教授 认为，循环经济本质上是提高资源利用效率、加强资源综合利用以及减少废物产生量的经济发展模式，发展循环经济是我国经济实现转型和升级的重要途径。然而，由于当前存在资源价格不能反映其全部社会成本，以及企业在资源开发利用过程中产生的负外部性没有在企业经营成本中得到体现这两大问题，使得我国向循环经济的转型之路存在很多障碍，市场机制不能充分发挥资源优化配置的作用。《循环经济促进法》的修订应该着重解决资源价格形成机制不合理和资源利用过程中产生的负外部性不能内部化这两大问题，为市场机制充分发挥作用提供法制基础和保障，最终实现传统经济模式向循环经济模式的转型。
上海社会科学院法学研究所徐澜波研究员 认为，《循环经济促进法》需要解决的首要问题是基本的立法形式问题。从法律的立法样式来说，经济法更多地称为“政策法”。“政策法”条文很少，在法律规范形式里可称之为宣誓性的规范或者条款。这种政策法也为制定下位阶的行政法规，或者说专业性很强的法规提供参考。所以，《循环经济促进法》也是一种法律，因为它的格式和颁布的程序都是按照法律规定进行的。此外，“循环经济”这个概念本身太大。经济循环指的是生产、消费、分配和再生产的全过程，而“循环经济”主要指某一生产领域或经营领域，和其他领域关系不大，称之为减量再利用资源可能更合适。因此，立法模式是否可以采用类似于资源再利用的基本法，然后修订成政策法，在政策法里面进一步明确具体内容，包括制度、奖励和权利义务等，为国务院有关部门制定行政规章提供参考和方向。
上海市发展与改革研究院副院长魏陆研究员 认为，我国在环境保护上，除了《环境保护法》、《固体废物环境污染防治法》以及《水污染防治法》等国家层面的法律外，国务院及其下属部门还应承担更多和《循环经济促进法》配套的管理法规。比如2016年底，国务院颁布了生产者责任延伸制度推行方案，这与《循环经济促进法》密切相关。此外，《循环经济促进法》修订中还需处理好以下几个关系：第一，《循环经济促进法》的修订与已有的法律法规是一个什么样的关系？是基本法的关系？还是专业法的关系？第二，在修订过程中，要注意很多专业术语在不同法律中的表述差异。比如说废物和废品、处置和处理、再利用和再生利用等。第三，要处理好法律指导性和操作性之间的关系。原有的《循环经济促进法》指导性较强而现实操作性较弱。第四，要处理好政府、生产企业和消费者之间的关系。政府、生产企业与消费者在职责上应有分工，政府要加强监管协调和法律落实，生产者要强化责任延伸制度等。第五，在修订过程中要处理好点和面的关系。原有的《循环经济促进法》比较注重点，如建立一个循环经济的示范基地等，但光靠点是远远不够的，资源综合利用要在面上推进。最后，在修订过程中要处理好全国的共性和各个地方的差异。循环经济立法不能一刀切，要有差异，留一些空间让各地制定细的实施条例和实施细则，以便使其得到更好的落实。
上海社会科学院环境资源法研究中心彭峰副研究员 认为，欧盟直到2015年12月才提出关于循环经济的一揽子法令提案，正式在法律中使用“循环经济”一词，欧盟议会2017年3月14日刚刚通过《循环经济一揽子法令》。欧盟委员会对循环经济采用了一种非常限制性的定义，其主要指产品、材料和资源的价值在经济中尽可能长时间维持以及废物产生的转变过程，它仅仅针对产品的再利用、修复、翻新以及现有废物的回收。刚刚通过的循环经济一揽子法令提案，早在2014年巴罗佐委员时期，已经有一个初步的提议，后来被容克委员会撤回了。刚刚通过的新的一揽子法令，也一度被环保组织批评为目标过于温和。新的一揽子法令，目的是帮助欧盟的商业和消费者以一种可持续的方式，实现更强有力和更加循环的经济转型。法国对循环经济的引入一直犹豫不决，直到2015年的绿色增长能源转型法令中，才把循环经济写入其中第四编。法国法律认为，循环经济的终极目标是实现可持续发展，法令是服务于这种经济模式的工具。第四编中明确规定了数量化的指标，如建立公共垃圾场，2030年要求减少一半废弃物数量，2025年废弃物回收利用要达到60%等。
上海社会科学院应用经济研究所徐赟博士 认为，经济学研究从来不会脱离资源的有效配置这个主题，《循环经济促进法》在日本也被称之为《循环社会形成推进基本法》。日本的这部法和我国现行《循环经济促进法》的区别在于，它是一个政策法，它并不具体规定哪些内容，这为产业发展留下了灰色空间。任何一部法律的推出均有其内生因素和外生因素。日本这部法律出现的外生因素是世界潮流的变化发展，内生因素则是日本高速增长形成的巨量废料。
上海政法学院环境资源与能源法研究中心主任王文革教授 认为，《循环经济促进法》的修订，应该遵循三原则，减量化、再利用和资源化。此外，还要处理好三大关系：第一，处理好它和我国现有各单行法的关系。第二，处理好各政策之间的关系，如技术政策、技术手段和经济手段等。第三，处理好它和市场的关系。如果是大幅修改，生态系统开发保护必须一体化，必须贯彻生态系统综合管理理念。
来源：上观新闻 2017.03.19