因地因业制宜 多元化发展多种经营模式——市政协专题调研上海新型农业经营体系建设综述

党的十八届三中全会提出，加快构建新型农业经营体系。这既是现代农业建设的核心和基础，也是实现城乡一体化发展的重要突破口。上海作为国际大都市，在发展都市现代农业方面既有优势也有挑战。上海拥有现代化的农业生产装备、技术和经营理念以及相对完善的社会化服务体系，但随着农民的非农就业转移，农村承包地中大部分被流转出去，经营主体由本地青壮年农民变为本地老年农民和外地农民为主，上海面临着农业生产组织化程度不高、农业经营兼业化、农产品竞争力缺乏等问题，培育和建设新型农业经营主体势在必行。如何推进农业生产经营方式的改革创新，实现专业化、规模化生产，亟待破题。

今年2月以来，市政协经济委员会、农业界别与上海社会科学院部门经济研究所合作，围绕上海特大型城市郊区农业现代经营体系建设开展课题研究。课题组先后赴金山、嘉定、浦东等郊区实地考察家庭农场、农业专业合作社以及涉农企业的经营发展情况，与市及各区农业主管部门负责人座谈交流，全面了解上海新型农业经营体系发展现状；部分农业界别委员还从构建新型农业经营体系参与者、实践者的角度，反映了一些农业生产经营中遇到的实际困难并提出对策建议。委员们认为，上海要立足特大型城市的特点和都市现代农业的发展定位，积极探索创新，在构建经营主体多元化的新型农业经营体系方面走出自己的新路。要因地、因业制宜地发展多种形式的规模经营，最大化发挥扶持政策的引导效应，以更加开放心态为有志于农业发展的各类人才提供良好环境，在凸显都市现代农业经济功能的同时，也要充分发挥其社会功能和生态功能，助推上海新一轮城乡一体化建设。

加大监管力度 引导规范合作社发展

发展农民合作社是现代化规模经营和应对市场竞争的需要，也是培育壮大新型农业经营主体的重要组成。据了解，目前，上海实际经营的合作社有3100余家，共带动农户23万多户，在传递市场信息、普及生产技术、提供社会服务、组织引导农民按市场需求进行生产销售等方面发挥着重要作用，是连接市场和农户的载体。上海农民专业合作社基本形成了统一供种、指导、配送、包装、销售的经营体系，促进了标准化生产和农产品安全。同时，上海还发展起了16家合作联社，为各类经营主体拓宽合作渠道提供了新的组织形式。

当前，上海农民合作社发展仍处于初期阶段，存在着多、散、小、乱等问题。如何规范、引导，成为委员们关注的焦点。为此，课题组专门与金山、奉贤、松江、崇明等郊区的10家典型合作社负责人座谈交流，了解合作社发展模式、有利条件和制约因素、扶持政策及措施等情况，并对影响合作社生存和发展的瓶颈问题作了梳理。

课题组了解到，上海工商登记的合作社近万,但真正从事生产经营活动的只有3000家左右，空壳公司居多，有些只为获取政策补贴资金而成立。部分合作社内部存在着一股独大、社员代表大会形同虚设、治理不规范等现象，合作社的性质发生了“异化”。有的合作社还面临着经营管理人才缺乏、融资难等问题。

委员们认为，要加强对合作社发展的引导和规范，及时纠正“异化”和“泛化”现象。既要让真正的农民合作社得实惠，也要加大监督力度，杜绝虚假合作社搭扶持政策的便车。委员建议，把规范性作为选择示范合作社的主要标准，在遴选扶持对象时，不应只考虑盈利能力和增收水平，还应注重运行是否规范、成员权利是否得到保障、经济利益分享是否公平等；建立强制性年检制度，对未通过年检或逾期无年检的合作社应予以取缔；健全外部监管机制，对合作社机构设置、资产运行、财务管理等进行审计和跟踪，加强补贴资金使用公示，引入绩效第三方评价机制；注重对合作社销售、技术等专业人员和合作社领头人的分类培训，鼓励合作社之间加强交流学习。

据了解，为了消除“只管登记，不管年检”的弊端，目前本市农业主管部门正在调整补贴方式，对享受补贴的合作社，通过年检、监测、评价、认定等方式加强监管，提高补贴效益。

延长土地流转期限增强可持续发展后劲

家庭农场在新型农业经营体系中发挥着骨干作用。与发达国家家庭农场经过了几百年的发展完善过程相比，我国家庭农场才刚刚起步，相关法律法规和政策尚处于探索阶段。上海郊区的家庭农场起步于2007年松江自主探索推进的粮食家庭农场。至2013年底，上海登记在册的粮食家庭农场共计1893户。松江模式虽然成效初显，但其发展历程也还不到10年，从长远来看，土地流转稳定性和经营权保障、规模化经营配套能力和风险控制、家庭农场主准入和后继培养等问题应得到足够的重视。

委员们指出，土地流转稳定性是家庭农场生产经营效率提升和可持续发展的重要前提。以松江为例，家庭农场承包期为3-5年，但农业是自然再生产过程，具有投入周期较长、效应显现滞后等特征，3至5年的承包期相较于经营者对农业的投入和回报周期仍然偏短。而上海耕地面积逐渐减少，耕地被占用或分割破碎的现象仍有发生，也将对土地流转和规模化集中经营产生影响。此外，农业职能部门的生产管理、技术指导、专业培训以及社会化服务水平需进一步提高，尤其对小规模家庭农场农用设施配置的扶持力度应适当加大。

委员建议，坚持严格的耕地保护措施，探索将土地流转期限延长到5-10年以上，建立土地流转信息平台，提高土地流转效率；运用法律手段保障土地流转合同约束力及流转稳定性，避免因收益问题在流转期内要回土地而造成经济损失；从农均耕地资源、收入水平、机械化和专业服务配套水平等方面进行综合考量，规范家庭农场规模；优化调整对家庭农场资金支持投入方向，加强对现代农田基础设施和辅助设施建设、农业保险、农场主培训、农产品安全和品牌建设等方面的资金支持；根据本地农业从业人口实际情况弹性设定农场主准入条件；鼓励各区县结合自身比较优势，细分市场定位，探索蔬菜、水果、养殖业等多种类型的专业化家庭农场发展。

完善利益联结机制 推动企业农户双赢

据了解，目前上海着力培育的农业经营主体有三类，即家庭农场、农民合作社和农业企业。各类经营主体之间寻求联合、合作，已成为做大做强市场的必要选择。比如，家庭农场可以发展“种养结合”、“机农一体”；合作社可以发展成立合作联社，而最为委员们称道的，则是“公司+合作社+农户”的发展模式，不仅推动农业产业化经营，拓展了企业自身发展空间，更重要的是有效带动了农户增收。

课题组调研了上海一家以花卉种植销售为主的企业，企业采用“公司+合作社+农户”的经营模式，总公司及销售在上海、生产基地在三亚，产业链从一开始的玫瑰种植延伸到了衍生品加工、休闲旅游等，产业规模不断扩大。该公司位于三亚的生产基地种植玫瑰2000亩，每年鲜切花产量约8000万支，全部发往上海销售。当地农户以土地入股或经申请获地方政府批准的方式加入合作社，由合作社与公司合作，就花卉种植及收购达成协议，规范种植、销售行为的同时，既解决了企业自身土地资源缺乏的难题，又顺应了玫瑰花种植的特殊要求，解决了鲜花市场供需的季节性矛盾。公司还会为合作社和农户提供全程技术指导，定期派技术专员到合作社进行病虫害预警、防治等技术培训，及时解决农户种植过程中的技术问题。此种运作机制消除了农户在生产技术、产品销售等环节的后顾之忧，以土地形式入股的农民除了按劳获取工资外，还能在年终得到分红，而加入合作社分散种植的农户，基本也能确保每亩2万元以上的收入，即使部分农户亩收入未达到2万元，公司也会在年终视情况补足差额。用当地农民的话说，“不离乡也就业，不离土也致富”，自然受到欢迎。

委员们指出，该企业注册、育种、销售在上海，生产基地在三亚的设置，既可以利用上海先进的育种技术和巨大的市场空间，又可以获得土地成本较低的种植基地，推开规模化生产，这为一些农业企业解决土地资源稀缺、生产成本高等困扰提供了经验。而企业将农户带入整个发展模式，建立起良好的利益联结机制，不仅带动当地农民致富，也为企业可持续发展和产业稳定性提供了有力保障。

委员们认为，企业在引导农民进入市场，推动现代农业建设方面有着积极作用。对于市场经济意识和竞争能力相对较弱的农民来说，企业可谓是“强者”，能够促进农户组织化程度提升，带动更多农民参与到农业产业化经营中。委员建议，上海要积极落实十八届三中全会决定提出的“鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业”的要求，一方面，通过加强对农业企业在财政、金融、人才及其他配套政策方面的扶持，鼓励和引导农业企业做大做强；另一方面，要不断完善企业与农民之间的利益联结机制，鼓励企业采取设立风险基金、利润返还等形式，更加密切与农户间的利益关系，引导农民以生产要素入股等形式，深化与企业的合作，双方结成“利益共享、风险共担”的利益共同体，既壮大企业自身实力，又切实带动农民收入增长。

因地因业制宜 探索多元农业经营模式

鉴于上海郊区不同区县之间，甚至一个区县内部各镇、村之间的发展不平衡客观存在，粮食、蔬菜、瓜果、花卉等作物的种植特点又不尽相同，委员们认为，上海在培育新型农业经营主体的进程中，应鼓励因地、因业制宜，不能搞“一刀切”。

课题组了解到，在粮食生产方面，松江区的家庭农场模式是一种成功探索，现已成为我国家庭农场的经验模式之一。目前，松江粮食家庭农场户均年净收入达到10万元以上，种养结合、机农结合的家庭农场户均年净收入可达15万元以上，对促进农户家庭增收作用显著，农业成为了有吸引力的产业，部分青壮年务工人员也愿意回归务农。松江家庭农场发展除了依靠制度设计、措施引导、区域规划等主观能动因素外，非农就业充分、土地连片度高、经济实力强等客观条件的支撑更是必不可少。松江区地处上海中郊，工业化、城市化水平相对较高，90%以上的农民已经实现非农转移，因而成为家庭农场发展的重要前提。松江家庭农场集中的浦南地区，保持了传统的农业区和水稻种植区特色，为生产布局奠定了良好基础。此外，松江区还实行较为合理的考核奖励和系统配套补贴政策，为家庭农场的发展提供有力支持。

在嘉定区，集体经营模式的收效则更为明显。嘉定区土地流转率接近100%，粮田规模化经营率达95%，区内二、三产业发达，本地务农人口已不能满足农业生产经营要求。因此，嘉定区规模化农地整治以及高标准粮田建设都依托镇或合作社完成，形成了以集体经营为主的经营方式。通过该方式，一些经济薄弱村已经实现脱贫，目前，集体经营合作社的人均年净收入为5-6万元，最高可达7.6万元。

委员们认为，上海郊区不同区县之间农民非农转移、农业基础和资源条件、农业社会化服务水平、地方财政实力等都存在较大差异。如，宝山、嘉定、闵行等近郊区，城市化进程较快，土地流转阻力小，纯务农人口短缺；而远郊区县如崇明，还存在较多愿意自己务农的农民，土地流转难度较大。因此，上海家庭农场和农业合作社的发展，在全市层面不宜提指标性要求，应以有效的引导激励为主，鼓励各区县、乡镇和村，结合自身实际进行现代农业生产经营方式创新，根据比较优势和细分市场定位，探索多种类型的专业化、规模化经营模式。此外，政府出台的相关扶持政策应一视同仁，不能因经营组织形式不同而厚此薄彼。