市场化方向，土地有序流转

中央提三权分置定调新一轮土地改革；昨日《人民日报》刊文《土地流转要以农民为本》。

目前，新一轮土地制度改革正在全面推开。在9月29日中央全面深化改革领导小组第五次会议上，审议了《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》等多个政策文件，中央划定的顶层设计出炉。这两日，多家中央党媒推出解读文章。

三权分置

在推进新城镇化的背景下，农村土地制度改革该何去何从？在9月29日中央深改小组第五次会议上，习近平为土地改革定下基调，即在土地所有制不变的前提下三权分置、经营权流转。

何谓三权分置？在9月30日新华社的消息中，中央深改组组长习近平对这一概念作出详细解释，“要在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置，经营权流转的格局。”

三权分置概念的提出，显然是进一步阐释十八届三中全会所提出的土地改革问题。当时，在三中全会上，土地的承包权和经营权合称为“承包经营权”，按照这一说法，农地的流转则是承包权与经营权一起进行，这将必然导致农民失去土地。此次明确流转的将是经营权，承包权依然归农民，这不仅能够促进土地的流转，提高土地效益，而且能够更好地保护农民利益。

在三权分置的基础上，习近平还强调了“六要”，“要加强引导，不损害农民权益，不改变土地用途，不破坏农业综合生产能力。要尊重农民意愿，坚持依法自愿有偿流转土地经营权，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥。要坚持规模适度，重点支持发展粮食规模化生产。要让农民成为土地适度规模经营的积极参与者和真正受益者。要根据各地基础和条件发展，确定合理的耕地经营规模加以引导，不能片面追求快和大，更不能忽视了经营自家承包耕地的普通农户仍占大多数的基本农情。对工商企业租赁农户承包地，要有严格的门槛，建立资格审查、项目审核、风险保障金制度，对准入和监管制度作出明确规定。”

这些要求表明了高层对土地和农民问题的谨慎。而在谨慎的同时，土地流转的政策变化一直在加速。8月18日中央深改组第四次会议中，60项改革任务，已经启动改革项目39项，其中，土地改革及农村经营体制改革的项目改革任务均已启动；7月份国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，提出要完善农村产权制度，加快推进农村土地确权、登记、颁证，8月份国土资源部明确将宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证纳入不动产统一登记制度的实施进程，建立城乡统一的建设用地市场。

另据新华社旗下《上海证券报》上月透露，今年7月以来，由国务院研究室、农业部、财政部等中央机构组成8个“农垦改革发展重大问题调研组”奔赴各地调研。“此番调研旨在推动农垦系统改革和发展。而提升农垦系统的市场化程度以及经营效率等，可能成为改革的重要着眼点。”

农垦系统的国企改革叠加土地流转双重改革，预示着土地市场化将有一番大刀阔斧的动作。

土地流转

昨日，《人民日报》刊发文章《土地流转要以农民为本》，点出土地制度改革的核心将是土地流转，并通过全国政协常委孙菊生的观点表明了土地流转的三大好处：“一是促进农业产业结构调整优化；二是推动农村劳动力的转移；三是促进农民增效、增收。通过土地流转，一方面农户可就近务工或外出寻找新的挣钱门路，同时又可获得土地租金收入。”

表明肯定的态度后，《人民日报》在土地流转问题上仍持谨慎的态度，“土地流转不能激进”。并提出建议：“要提高农村土地流转活力首先要加快农村土地流转，确权登记是前提……真正给农户吃上‘定心丸’，让他们敢于流转”。与此同时，“一方面加大对农民专业合作社的扶持力度……通过合作社的发展增强农民的参与意识。另一方面提高农民的社会保障水平。”

最新一期《学习时报》在《如何推动农村土地经营权有序流转》中，分别从保障农民权益、稳定粮食安全、促进农业发展和维护社会稳定的四个角度阐释了健康有序的农村土地流转，并为土地流转划定了底线，重点突出稳定粮食安全，态度非常明确：“农民可以‘非农化’，但耕地不能‘非农化’，更不能‘非粮化’。否则就会危及18亿亩的耕地红线，给国家粮食安全带来隐患。”

基于此，《学习时报》提出对土地流转必须实行严格的用途管制。“一是要设置土地流转底线。任何经营主体流转土地或者租赁耕地，都不能随意改变用途……二是要建立准入制度……要加强对工商企业租赁农户土地的监管和风险防范，对不符合条件要求的工商企业禁止租赁和经营农地。三是要建立约束制度。比如：对非农工商企业租赁农地的，要进行审批；对大量承租土地的，可以要求其注册资金至少是所流转土地年租赁费的三倍以上，以防止有些土地经营主体擅自改变土地用途。”

市场化方向

无论何种提法，土地流转方向已经明确，即坚持土地改革的市场化方向。

财新传媒的领军人物胡舒立，在《坚持土地改革的市场化方向》一文中对新一轮土地改革发表论述。文章出刊的9月29日，便是深改小组第五次会议召开确定土改顶层设计的日子。尽管成稿早于土改顶层设计出炉的时日，但其论述方向与中央确定的土改方向未有任何偏差。

胡舒立梳理了关于土地制度改革的争论：“在土地制度改革中，是否坚持‘市场在资源配置中起决定性作用’，是争论的焦点所在；而是否尊重公民的土地权利，是分歧的价值观基础。”

进而得出与中央政策一致的核心观点，“‘建立城乡统一的建设用地市场’的目标不可动摇，尤其要做好‘允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价’这篇大文章，并在此基础上不断取得突破。”

在此基础上，胡舒立更希望“新一轮试点应在经营性集体建设用地界定、入市用途等方面开放更大空间。在改革成效显现、社会共识形成之时，适时修改法律，赋予改革成果合法地位。”

此外，深改小组第五次会议涉及到的另一个课题——集体资产产权改革，也在胡舒立掌舵的财新传媒上有所体现。

习近平在会上强调，“积极发展农民股份合作、赋予集体资产股份权能改革试点的目标方向，是要探索赋予农民更多财产权利，明晰产权归属，完善各项权能，激活农村各类生产要素潜能，建立符合市场经济要求的农村集体经济运营新机制。”这就意味需要重构集体经济组织，让农民通过集体经济组织的重构来增加收入。

而财新网对9月27日召开的“土地股份合作与集体经济有效实现形式高端论坛”进行报道时，特别刊发了农业部农村经济体制与经营管理司司长张红宇的文章《土地改革推动城乡要素平衡交换》，同样提到了股份合作重构集体经济组织的原则，“股份合作经济是中国特色，是中国独有的……股份合作的要义是合作给组织成员平等的话语权、平等的表决权、平等的民主权，股份的分配方式是多股多得、少股少得、无股不得，从而把公平与效率结合起来。”

可以预期，在此方面，细化的政策将不断出台。