深入学习贯彻党的十八届四中全会精神 法律实施:依法治国的命脉

　　“有法可依”之后的新课题

　　记者:十八届四中全会公报提出，“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施”。这一提法的内涵和现实意义是什么？

　　林燕萍:法律实施是指法在社会生活中被人们的实际施行，包括执法、司法、守法和法律监督。法在被制定出来后、付诸实施前，只是一种书本上的法律、字面上的法律。法律的实施才能使法律从书本上的法律变成行动中的法律，使它从抽象的行为模式变成人们的具体行为。法律的实施是实现法的作用与目的的条件，是实现立法者目的的前提，是真正实现法的价值的必由之路。

　　建国以来尤其是改革开放以来，我国立法工作取得了很大成就，颁布了大量法律法规，使“有法可依”成为可能，但同时也出现一些法律法规实施效果并不理想的新问题。这就无法真正发挥出法律调节社会基本利益关系的功能，也会损害法律在人们心中的地位、伤害法律的权威性和公信力。此次全会用“生命”来形容法律实施的重要性，把法律实施的重要性提高到前所未有的高度，反映出我们对全面推进依法治国更深刻的理解和认识。

　　“一字之差”背后的新内涵

　　记者:“依宪治国”、“依宪执政”是本次公报的两大亮点。树立宪法权威，对法律的实施有怎样的作用？

　　林燕萍:宪法是国家的根本大法。衡量一个国家的法治水平，首先可以宪法为“标尺”。如果宪法都不能得到很好实施，处在“空转”状态，遵守法律也只能是空谈，依法治国的目标也不可能真正实现。

　　公报提出，“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”。这一表述在“依法治国”、“依法执政”的基础上，更突出强调了宪法这一国家根本大法的地位和权威。“依宪”与“依法”虽然只有一字之差，但内涵很深刻:

　　一是相比“依法”而言，“依宪”更强调宪法的权威性。“依宪”不单单是就法条而法条、就法律而法律，而是强调要在宪法框架中治国理政。

　　二是现实生活中会遇到没有法律如何执法的难题。例如，改革与法治的关系，很大程度上就牵涉到这个问题。有执法者可能机械地认为，没有法律就没有必要依法执政。实际上，法条往往是滞后于社会发展的。把没有具体的法律当作不依法执政的借口，这是一种对依法治国的误读。此时，就要求依照宪法的理念，主动立法、释法、修法以适应改革和经济社会发展需要。依宪治国、依宪执法，将在很大程度上维护法律权威、保障依法治国有效落实。

　　两个层面上的“实施”

　　记者:公报中提及的如“推行政府权力清单制度”、强调法律专业人才培养等，这些举措将如何推动与加强法律的实施？

　　林燕萍:法律实施有两个层面:一个是外在的，我们叫执法；一个是内在的，我们叫守法。公报在这两个层面都提出了很多具体可行的新举措，这就可以更加切实保障法律的实施。在执法层面。从法律实施的角度看，法治人才是保证执法的关键。公报提出:“建设高素质法治专门队伍”，“推进法治队伍正规化、专业化、职业化”，等等。把培养法律人才提到如此高度、如此细致入微，在党的文件中是第一次。

　　从法律的实施角度看，依法行政还要明确依什么法？面对文件、电话、招呼、领导指示，怎么办？这就要求要制定相关法律，并辅以细则。我们现在法律细则上往往留有很大空间，有的罚款额度从5万元到500万元，这就造成了寻租空间。还要有追究机制，要明确政府行为违反了法律怎么办？谁来监督政府的行为？要有不受地方政府制约的司法权的介入。对此公报也明确提出了“推行政府权力清单制度”、“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院”等。

　　在守法层面。要让人们成为“法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者”，需要有一个良好的法治环境。这个环境由很多因素构成，如社会上的法与权、法与情、法与礼、法与文件、法与政策等，这些关系都要理顺，从而推动公民守法意识的提升。

　　重视构建“法治文化”

　　记者:社会中有这样一种观念，即法律实施水平与经济发展阶段相关，经济发达法治水平就高。对此该怎么看？林燕萍:经济发展是法治产生的主要原因，是法治进步与完善的推动力。法治也为经济发展提供保障，即在稳定的社会环境下经济才能更好地发展。经济对法治的作用逻辑基本是:经济的发展，促进了人类文明。而法治作为人类文明的产物，自然应运而生。随着资源配置，财富分配方式的变化，我们也需要法律法规来适应相应变化，以对经济生活中的利益分配提供一种规则。因此，经济的发展会要求人们对法律作出反应，如制定法律、修改法律，推动法治的完善。但每个国家的法治进程是不同的，这就与国情有关。发达的国家，法治可能比较完善，但并不能说，不发达的国家，法治就一定是落后。经济发展了，不能说法治也一定会发展，所以还必须要推动法治进程。

　　法律实施水平很大程度上还与人们的法律意识有关。如果法律没有真正深入到人们的日常生活中，也很难由此衍生出对法律与公平正义抽象意义的真正理解。如果老百姓碰到问题，首先想到的是找熟人、找关系、走后门、甚至上访，不相信法律能保护自己的权益，法律也就难以实施了。所以，我们首先要重视构建一个社会的法律文化，由内向外地推进法治文化、法律意识、法律信仰，从而才能更好地推进法律实施。这次公报提出，"必须弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化"，其重要性恐怕也在于此。