如何破解制约家庭农场发展的深层难题 来自本市的实践思考和相关调研组的观点阐述
2016年，相关课题调研组对上海松江、浙江宁波、湖北武汉、安徽郎溪等典型四地的调研，通过与农场主和基层干部的广泛接触与探讨，注意到当前家庭农场在蓬勃发展的同时也面临着不少问题，比如土地流转难、贷款困难、人工成本过高、农场主素质不高、粮食生产比例过低、农场经营后继乏人、农场经营风险问题等。对于这些问题有些只是表象，不能就事论事简单分析，而必须深入问题的背后，探寻问题的实质。
【探析】
制约家庭农场发展的深层问题及原因探析
农村土地三个“权利人”权属不清制约了家庭农场的发展
由于家庭农场的土地涉及到村集体（所有权）、村民（承包权）、经营者（经营权）三个“权利人”，这三个“权利人”构成了家庭农场利益关系的主要方面。因而，要想家庭健康发展，必须理顺三者关系，在“三权分置”的基础上，把握好三权利益平衡，这样才能扫清家庭农场发展的障碍。当前农村土地“三权”权属纠葛不清对家庭农场的影响主要有：
第一，农村集体土地所有权缺位或者越位影响了家庭农场的发展。现在有些地方农村集体土地所有权表现不明显，所导致的问题是集体不能发挥积极作用。比如，在郎溪调研时，不少家庭农场主就反映他们在土地流转时需要与农户一家一家地去谈判，费时费力，而且有时由于缺乏统一标准，也带来了不少矛盾。由于缺乏集体的组织，基础设施建设如灌溉设施、道路建设无人牵头负责。部分集体组织在维护土地所有者的权益上不作为，导致一些损害土地所有者权益的现象时有发生，比如随意在基本农田上开挖鱼池、随意在土地上建设附着物等。至于大力发展集体经济，组织农民发展现代农业，积极开拓市场就更不用说了。这都是集体土地所有权缺位的表现。还有越位的问题，比如在一些城郊地区，由于土地级差地租较高，一些村集体感觉有利可图，又过分强调土地的所有权而忽视农民的土地承包权，出现侵犯农民的合法权益的问题。
第二，农民土地承包权缺乏可靠预期影响了农民土地长期流转积极性。在各地的调研中，家庭农场主普遍担心流转农户到期或者违约收回土地，他们往往在土地上已经付出了很大的投入，如果到期农户收回土地，他们将损失巨大。如果他们要毁约收回土地，他们也没有办法可想。农民不愿意签订长期合同，有多方面的原因，一是对土地的长远预期不明朗，担心由于政策原因收益大，自己签了长期合同会吃亏；二是由于农村社会保障体系尚不完善，而土地具有社会保障的功能；三是一些外出打工的农民对于自己能否融入城市信心不足，致使他们不愿意长期流转土地断掉自己后路。
第三，农场主对土地经营权的预期不足助长了短期行为。由于担心农户收回土地，使得一些农场主不敢在土地投入过多，比如不敢买大型的农机具、不敢在大棚、固定设施上投入过多，不愿意子女跟随自己从事农场经营等等。
总之，土地所有权、承包权、经营权关系构成了家庭农场运作的主要矛盾，要维系三者之间的平衡关系关键在平衡三者之间的利益。如果过分强调土地承包权长久不变，或进而鼓噪农地私有化，必将导致农村集体经济名存实亡，村集体无法有效调整和利用土地，土地撂荒和流转难就难以解决，家庭农场发展也将因缺乏主导力量而受限；虽然强调土地集体所有，但如果不尊重农民意愿，保障农民的利益，强迫农民离开土地，必然会导致矛盾丛生，家庭农场发展也会困难重重；同样，家庭农场经营权如果得不到切实保障，必然不利于稳定经营者的预期，其长期投入与经营的积极性也会受到影响。
如何处理好政府与市场的关系
在调研的四地中，各有其特色，其区别主要表现在政府与市场在家庭农场发展中的作用不同。在四地中，政府介入最深的无疑是上海松江，市场最有活力的是宁波。安徽郎溪虽然政府实力有限，但其重视程度和引导的成效却非常突出。而湖北武汉无论是市场还是政府的作用则比较中性。下面以宁波和松江为例，探讨政府与市场在家庭农场发展中的作用与问题。
松江总体来说是一种政府主导的模式，它的优势体现在通过政府的顶层设计和财政投入，积极引导农民从事粮食生产，取得了很好的成效。但也存在着一些问题：
一是巨额财政补贴难以持续和复制。在松江区家庭农场的收入中，政府的财政补贴占其中的3/5。要是没有政府补贴，家庭农场单靠自身盈利状况难以维持正常运作，政府强大的资金投入如同注入了一针兴奋剂，维持家庭农场的生命力。这种措施在家庭农场的起步阶段是必要的，但是地方财政难以进行持续的巨大规模的投入，因而松江区家庭农场面临的一个问题即是如何靠自身达到盈利的效果，而不是长期依赖政府财政补贴。二是发展活力不足。主要体现在经营者素质偏低与老龄化严重。年轻人依然对经营粮食缺乏热情，家庭农场没有持续的新生力量的注入将是一个巨大的难题。
宁波模式具有非常明确的市场导向，农场经营者都有着很强的市场意识，始终能够围绕市场开展各项业务以及发展家庭农场，农场效益较高且充满活力。
但是宁波模式也存在着非常突出的问题，主要表现是市场的趋利偏好制约了宁波的主粮生产。市场是逐利的，特别是对于宁波这样的沿海发达地区来说，家庭农场主普遍对赢利目标都有着比较高的期望，他们普遍愿意从事哪些产品附加值较高的农产品的生产，而对于经济效益较低的主粮的生产兴趣不大。在我们调研的沿途，在宁波这样的历史上的鱼米之乡，居然很难发现有水稻的身影，看到的要么是工厂，要么就是花木、苗木、水果及其他经济作物。
【警惕】
过分重视家庭农场可能伤害小农户利益
现在各地都非常重视规模经营，一些经营大户被当地政府树立为典型，并在政策上优先照顾；一些农业公司进入农村后被当地尊为座上宾。然而，传统的小农户经营却被视为落后的事物，被进一步边缘化。
一是个体农户被家庭农场主挤压，导致农村新的不公平现象的产生。在不少地区随着家庭农场等新型农业经营主体的发展，传统农户由于不具备规模优势，效益不佳，最后干脆把土地转给大户，放弃农业经营。不少农民流转出土地后进入家庭农场成为雇工。一些农民干脆把土地流转给大户，就拿一点租金和补贴，也不从事劳动，整天打麻将。放弃劳动无所事事，这对于从事了一辈子农业生产的农民来说未尝不是一种悲哀。农村村民社会地位的改变，对农村的社会发展稳定也很难说是一件好事。
二是一些地区对家庭农场准入限制了其他农户的发展机会。比如在松江区由于经营家庭农场风险小、回报丰厚，愿意竞争上岗的农户非常多，以调研的金汇村为例，有23户竞争15个家庭农场，淘汰率达到35%。同是一村人，有的人能上，有的人无奈出去打工或者帮其他农场主做帮工，难免会有怨言。该村主任坦言村委会压力很大。不少农场主也担心土地所有者“眼红”，以后会随意“要回土地”。如果我们过分追求效率而忽略公平，可能会带来新的矛盾。
三是发展家庭农场并不必然带来政府希望的结果和效率。各地发展家庭农场最初主要目的是保障粮食安全，防止抛荒。对于调研的四地来说，确实土地抛荒的现象很少，但也有了新的问题，其一是一些家庭农场并不热衷于种粮；其二是即使种粮其产量也并不如个体农户。习近平指出，“创新农业经营体系，不能忽视了普通农户”，因为“普通农户毕竟占大多数”。所以，在发展家庭农场时，怎样平衡普通农户与家庭农场的利益关系，是一个需要重视的问题。
【建议】
妥善处置各类关系力求各方利益均衡
妥善把握好政府与市场、社会的均衡关系
各地政府应充分认识到发展家庭农场是一个长期、渐进的过程，切不可急躁冒进、人为推动。要充分发挥家庭农场的市场主体地位，政府做好扶持和引导工作。政府对家庭农场发展介入程度不可过深，不可代农户做主，“把选择权交给农民，由农民选择而不是代替农民选择，不搞强迫命令、不刮风、不一刀切”，政府的作用主要体现在要为家庭农场的发展创造宽松的政策环境，要转变政府职能，为市场保驾护航。要充分发挥政府的引导作用，鼓励家庭农场投入粮食生产。这其中有一个问题值得关注，三农投入不能总是就农村论三农，没有充分意识到，由于2.6亿青壮劳动力已经流入城镇，如果忽略这一块的投入，就犹如刻舟求剑，三农问题的投入就会迷失方向。因此建议，原有三农投入存量方向保持不变，新增部分除了集中财力解决农村的一些基础设施建设、提高农民的社会保障水平的问题之外，留出一个较大比例，用以逐步解决农民工在城市的融入问题。应抓住当前中国经济进入新常态、城市劳动力供应不足、房地产发展受困的有利时机，加大中央财政的投入，发挥中央和地方政府的两个积极性，合理分摊成本，努力解决农民工的安居问题、子女教育问题。调查发现，随着工资收入的提高、房价的下滑，不少农民工开始有了在城市买房的意愿。如能通过贴息、补贴、购房优惠、企业资助（企业的投入可以抵税）等形式对农民工购房予以支持，不仅可以刺激内需提供长久动力，而且可以有效地推进城镇化的进程，进而促进城乡统筹发展，最终可以解决家庭农场发展中的一些诸如土地流转困难等深层次的问题。
妥善处置三权分置重大理论创新后的三权利益关系均衡
充分有效合理地行使集体土地所有权，支持家庭农场发展。村集体作为土地所有权人，在家庭农场发展中既不能缺位也不能越位。在土地流转环节应发挥村集体的中介和核心作用，鼓励由村集体出面，经流出户正式委托与流入户签订合同，保障双方的权益，减少矛盾和纠纷。充分发挥村集体在产业导向、市场营销方面的整合作用，引导家庭农场的联合与协作。充分发挥村集体作为产权人的监管职能，防止土地违规使用；同时，也要防止村集体以所有人的名义侵犯承包人和经营权行使人的利益。切实维护流出户的土地承包权益，充分照顾他们的核心关切；不可为了促进家庭农场发展而忽略土地流出户的利益。首先要抓紧土地的确权工作，明确农户的土地承包权，消除农民的顾虑；二是探索土地租金的调整机制，照顾流转双方的利益，鼓励、推广实物折价的方式计算租金。探索将集体资产以股份化的形式量化落实到每个农户，使得农民可以安心将土地流转。加强对家庭农场经营者的土地经营权的维护，保障经营者的合法权益。引导流转双方签订正式合同，及时调解流转双方的矛盾纠纷，维护家庭农场主的合法权益。有条件的地方可探索为家庭农场提供相应补贴，调动农场主的经营积极性。
妥善把握家庭农场的发展与统筹城乡发展关系的均衡
就事论事无助于家庭农场的一些深层次矛盾的解决。家庭农场发展中的许多问题，表现在农村，根子却在城市。只有切实解决2.6亿城市务工农民在城市的社会保障问题，让他们真正实现人的城镇化，困扰家庭农场发展的许多问题才会迎刃而解。同时，要完善农业补贴的投向，将农民工的投入纳入“三农”投入范围。新时期以来，我国对“三农”的投入越来越大，总体来说，广大农民是欢迎的。不过我们在调研过程中也听到了不少抱怨，需重点解决农民工在城市的住房、子女教育、养老保险等影响城乡统筹发展的关键问题。
（本文主要论述摘编自《农村工作通讯》刊登的相关专题工作调研报告，作者操家齐,系宁波大学城乡治理现代化研究中心、中国农村综合改革协同创新中心华东分中心研究员，文章阐述仅代表作者本人的调研分析，不代表本报观点）