看宝山区如何落实“一号课题”，创新社会治理
■3月17日，宝山区创新社会治理、加强基层建设推进大会召开，3个街道党工委及区党建服务中心揭牌，由此拉开了该区落实市委“一号课题”从制定实施文件到全面贯彻落实的序幕。
■村宅封闭式管理
贯彻“一号课题”
——要琢磨透、想清楚、搞明白
元旦过后第一个工作日，宝山区委就组织相关领导到基层开展创新社会治理调研。三个月后，3月17日，《宝山区创新社会治理加强基层建设实施意见》50条及“6+1”配套文件（简称“1+6+1”）经区委常委会审议通过，印制下发。与此同时，宝山区创新社会治理、加强基层建设推进大会召开，3个街道党工委及区党建服务中心揭牌，由此拉开了该区落实市委“一号课题”从制定实施文件到全面贯彻落实的序幕。
落实市委“一号课题”，绘好“作战图”，打好“放心战”，由区委书记、区长任“双组长”的工作班子目标和步骤清晰明确———学深悟透文件，全面摸清家底，科学顶层设计，统筹分步实施。
不是急着就文件贯彻文件，而是在强化领悟、深入研讨的基础上，做好贯彻落实，尤其对一些市里文件较原则，基层实施要深化的内容，琢磨透，想清楚，搞明白，既不拖不等，又不急不躁。说白了，就是把市委“一号课题”的精神内涵“吃透嚼碎”，制定出一套符合宝山具体实际的实施方案。
3个多月的时间里，宝山区先后召开了50多个专题调研会，并分别举办中心组扩大学习会，处级干部培训班，村居委书记骨干培训班，其中区委书记汪泓主持召开的座谈会就有10余个。《实施意见》征求意见稿形成后，区委又连续用5个半天时间召开5个座谈会，听取村居书记、分管领导、街镇书记、镇长（主任）、两代表一委员的意见，全面听取意见，尤其注重听取律师等法律专家的意见，让《实施意见》体现法治精神，符合法治原则。
不是为贯彻而贯彻，是切实感受到地处城郊接合部地区、保障房基地大、人口导入多，大居镇、撤制镇、农业镇等镇域形态各异，创新社会治理既有挑战压力，更有探索空间，而顺应时代发展诞生的市委“一号课题”成果站在新的更高城市发展视野上，聚焦基层建设中亟待解决的课题，为宝山区正在进行的探索和实践，指明了更清晰的方向、注入了更强劲的动力。正如区委书记汪泓在该区落实市委“一号课题”培训班结业式上所言，“讲的白一点，就是因为我们深深感到基层基础工作在宝山全面工作中的地位越来越重要，作用越来越凸显，所谓基层工作责任大，任务重，事情多……所以必须悟透市委精神，把握本区实际，找准基层建设中的困难与瓶颈，提出有针对性、可操作性的解决方法。”
根据自身实际，在制定“1+6+1”实施文件过程中，该区着力注重”六个聚焦”———即聚焦街道体制改革，做好“剥离”“强化”和“保障”三篇文章；聚焦“镇管社区”，推动强镇护权；聚焦村居自治建设，激发基层社区活力；聚焦基层队伍建设，提高为民服务能力；聚焦网格化综合管理，推动资源、管理和力量下沉；以及聚焦基层党建，发挥各级党组织在社会治理创新中的领导核心作用。
日前，本报记者就宝山如何落实市委“一号课题”，创新社会治理，选取若干乡镇和案例进行了实地采访。
自治、共管、智能化管理
——“星星模式”的复制效应
本市城郊接合部有不少来沪人员集聚的村落，宝山区顾村镇星星村无疑是最典型的一个，这个占地面积1.88平方公里紧临顾村工业园区的村，因交通便利租金便宜成了来沪人员集聚的“宝地”，本地人口与外来人口比最高时达到1：7，社会治理难度可想而知。
“太乱了，谁也没有安全感。”谈起推行村宅社区化管理模式前的“乱象”，村支书秦国忠一脸愁苦，村里治安太差，村民晒洗的衣服、被子、过年用的腌腊制品常常一眨眼工夫就不见了。
“小吵天天有，大吵三六九。”星星村村委主任沈永发告诉记者，本地村民和外来人员间的摩擦不断，因为互不信任，双方都很“受伤”，“我人在村委会上班，心里总惴惴不安，就担心村里出事。”
违章搭建、私房出租、房屋租赁管理无序，无证经营随处可见，村容村貌脏乱不堪，当地村民苦不堪言。有数据显示，该镇曾经每年各类刑案高达100多起。
治安形势严峻、社会矛盾激化。于是，以自治、共管和智能化管理为特色的村宅社区化管理模式在探索中应运而生，而试点则被选择在治理难度最大、问题最集中的星星村。
探索以先进科技技术支撑下的智能管理为突破口，于是，该村的4个半自然宅被合并为“沈行社区”，并利用农村的天然河道和村间道路在进出社区的五个路口设置了五个岗亭，每个岗亭配置了车辆ETC系统和人员出入身份认证系统，配备了值班安保人员，社区内居民和来沪人员统一配备电子身份卡，持卡人经过门禁时无需出示，由门禁系统自动读取信息，无障碍通行，对没有电子身份卡的出入人员和车辆，由值班人员进行登记，做到出入有记录。
电子身份卡不同于普通门禁卡，卡内记录了每一个持卡人的基本信息，通过这张卡，可在社区监控室清楚查看社区实时人口量、进出人员头像，后台系统可以随时调看每个人的籍贯、居住地址及出入信息。外来人员办理，除了身份证外还需提供工作单位的推荐信，这一举措很好地将无证经营者与高危人群“挤”了出去。
这一依托科技技术支撑的社区管理系统，不仅解决了长期难以突破的人口基础信息录入难问题，同时破解了人口动静态相结合管理的难题，通过这一系统可随时掌握社区现有人口数和外来人口数（包括租赁房现有人口的动态信息），有效实施了区域人口的精细化管理。
自这一创新探索实施至今，星星村沈行社区不曾发生过一起刑事案件。治安好了，村容村貌也有了很大的改观，老百姓也得到了实惠。“原来以为管理紧了，房子难租了，现在反而从原来150元/间涨到了400元左右，租房人的素质也相对提高。”村民们对星星村的改变十分满意，“最关键的是，我们现在住在这里有安全感了。”
“周边生产队的村民见到沈行社区的改变，也十分羡慕，好几个生产队队长都来村委会，要求加入沈行社区。” 沈永发说，“下一步除了吸收其他生产队，我们也在考虑与工业园区合作，将村民的出租房统一租给他们做员工宿舍，以便更好地管理。”
在强调智能管理的同时，“星星模式”的另一亮点在于强化基层党组织引领下的社区自治共管，由11名成员组成的村宅社区管理工作委员会，本地村民7人，来沪人员4人，在村党支部的指导和引领下，社区管工委在社区管理中自治和监督作用不断凸显，如社区场所管理、出入车辆管理、社区车辆停放、社区房屋租赁等各项规范制度和方案均由社区委专题讨论决定。
作为“城中村”创新管理的一种成功探索，“星星模式”无疑具有很强的借鉴复制和推广效应。宝山区委表示，将进一步加强“城中村”、“空壳村”和“空心村”综合治理的创新探索，重点推进“三违”整治与环境治理。对于宝山辖区内的107个行政村，将突出自治建设，完善村级治理架构，重点强化村务监督委员会的建设，推进三资管理，加强社会治理，规范村干部工作报酬。目前，这一模式已在宝山区和顾村镇的诸多“城中村”管理上得以“复制”和推广，一些乡镇和村还在这一模式的基础上根据自身实际进一步创新，如月浦镇茂盛村的院落式管理，采用的管理模式来源于此，却又未止步于“一封了之”的形式，而是因地制宜地创新了邻里守望的自治模式。而顾村镇政府则把星星模式复制到了城市社区中，并辅以大联动、大联勤、大联防、大联合的科技加制度，延伸出了“智联城模型”，打造具有各小区资源特点的自治品牌，提高居民区的治理能力。
宝山区共有居委会358个。对于体量更大的居委会，宝山区在治理上主要做实“两个探索”：探索符合条件的居委会成员通过合法程序兼任业委会成员指导和监督业委会提供实现载体；探索建立多方参与的社区联席会议平台，建立健全居民区党组织、居委会、业委会和物业公司“四位一体”沟通协调机制，对涉及居民群众切身利益的重要事项，由联席会议协商解决。
例如杨行镇的天馨花园，就通过“四位一体”沟通协调机制，解决了小区治理中出现的不少难题。在一次开通小区红林路小门，方便居民通往地铁站的事件中，不少业主提出反对，认为多一扇门多一道安全隐患。一时间对立双方各执一词相持不下，面对激化的矛盾，居民区党组织及时牵头，组织小区居委、业委、物业、民警以及业主代表召开听证会，探讨大家都愿意接受的处理办法。业委会按照程序召开幢召集人会议征询意见，意见中把资金的来源、门的样式、开关的时间、门禁卡的办理等细节进行详细说明，大家都觉得合法合规，最后由开发商出资，小门顺利开出来了，既方便了居民，也保障了安全，不再有业主反对。
据悉，结合市委“一号课题”的贯彻落实，宝山区还将鼓励、促进社会组织参与自治共治，在放宽直接登记范围的基础上，适度降低四类社会组织的注册资金，简化认定流程，并提供资金扶持。目前，宝山区正在探索成立“社区公益基金”，鼓励居民区自主申报自治项目。并将依托社代会等平台，建立居民区“自下而上”的自治议题形成机制。
关键是“管用”
——度身打造3+X“镇管社区”模式
“晚上出门漆黑一片，马路上没有路灯，和市区完全不能比。”“小区环境脏、乱、差，建筑垃圾到处都是，管理缺失，居民家里经常少东西。”这是2012年，从市区迁居来到馨佳园的居民对他们居住地的第一印象。
“馨佳园是规划面积有1.52平方公里，规划入住16277户保障性住房基地。面对短时间内集中入住的庞大人口，如何同时满足他们不同的个性需求？”对于这个“飞来”的大居，顾村镇政府面临很大挑战。
馨佳园大型居住社区作为快速城市化进程中的特定区域，承载着不少经济相对并不富裕的中心城区老百姓改善住房的梦想。从热闹熟悉的中心城区搬入人生地不熟、相对偏远的新地方，不能和胜似亲人的老邻居聊天，再也找不到熟悉的肉摊、菜摊买到称心又放心的小菜，老百姓心里的落差可想而知。配套的缺失、思想的失衡，都给馨佳园的管理增加了不少难度。
问题倒逼创新，顾村镇两委班子并没有因此而畏惧。一方面，在市、区党委与政府的指导支持下，加速优化公建配套服务；另一方面，摸着石头过河，结合社区特点，创造出了一条社区治理新路，也就是之后成功入选“第二届上海社会建设十大创新项目”30强，并入选市委办公厅、市委调研组实践案例的“小马拉大车”治理模式。
“小马拉大车”模式创新的一大亮点在于在镇和居民区之间搭建管理中间层，特别成立了馨佳园居民区党总支与联合服务中心，以此为枢纽建立“多元主体参与社会治理”的社区治理体系。在横向上，顾村镇党委广泛凝聚社会资源搞共治。党总支牵头与上海地产集团、区属国资北翼集团、华山医院、科研院校等22家单位签订党建联建协议，成立公职联合会，制定章程明确各方义务权利。在纵向上，深入挖掘居民潜力搞自治。联合服务中心牵头建立“人人为我、我为人人”的邻里守望自治温馨网，搭建四类自治平台，如建立发现、解决、跟踪、预防问题的“温馨12345”、“文明督导队”、“精细化楼道”平台，促进安居共融的“动迁两地共建”、“来沪工会”平台，党政群文明交流的“心连心服务”平台，展示居民风采的“佳园文艺”平台。
就这样，“党总支+联合服务中心”这匹仅有14名工作人员的“小马”，借着搭建共治自治平台的力，不仅拉动了已经入住近3万人的馨佳园大马车，而且拉的还很稳。自2013年以来，馨佳园社区发案率几乎为零，群租、破墙开店、违章搭建、毁绿停车种菜等问题基本杜绝，居民满意度也达到了87%，顾村馨佳园的居民切实感受到了家门口的巨大变化，也体会到了政府在探索上良苦用心。
作为大居社区，馨佳园“小马拉大车”的模式有其成功的理由，但作为镇域形态各异的宝山，“镇管社区”仅采用一种治理模式显然是不切实际的。对此，区委书记汪泓一语中的，“每个镇都有每个镇的不同情况，‘镇管社区’没有统一模式，不搞一刀切，关键是要‘管用’，核心是‘方便群众，群众受益’。”
《宝山区创新社会治理加强基层建设“1+6+1”文件》对“镇管社区”的表述是——“镇管社区”是适应城市化进程中基层社区治理需求而产生的基层社会治理模式。“镇管社区”不是一级行政架构，而是一个集党务、部分政务、社区事务为一体的工作平台，实现整合社会资源、提高社区公共服务水平和社区治理效率的目标。
宝山区在调研中发现，各镇社区发展阶段不同、规模不同、人口结构不同、设施配置不同，势必会带来治理要求不同的情况，于是，在原有探索的成功模式基础上，宝山区根据各镇面积大小、人口多少等情况，划分管理单元，又创造性地提出了“3+X”的“镇管社区”模式。
所谓“3+X”，即“基本单元管理”、“片区分级管理”、“镇直接管理”三种镇管社区模式；加上继续鼓励各镇和园区结合自身实际，在共治自治等方面探索创新有效的社区管理模式，即“X”。
“基本单元管理”模式，对应的是常住人口超过20万、镇域面积超过40平方公里、可划定基本管理单元的大居大镇。目前，宝山已确定了4个基本管理单元，分别是大场镇大华社区，顾村镇菊泉社区和共泰社区，罗店镇罗家园社区。每个基本管理单元，均建立社区党委、社区委员会、社区中心，配备相应的工作力量，就近对基本管理单元内的居民进行服务和管理。而镇级层面的6个中心（社区事务受理服务中心、卫生服务中心、文化中心、党建服务中心、综治中心、城市网格化管理中心），都在基本管理单元设分中心，将公共管理和服务的“触角”进一步延伸到社区。有了分中心以后，居民在家门口就可以办理各类事务，参与文化活动了。
对于管理幅度较大、居民区类别特征明显、划定基本管理单元条件不成熟的大中型镇，宝山则实行“片区的分级管理”。在这一模式下，各片区将建立片区党总支、共治联席会议和公共服务点，提高居民区基本公共服务供给效率和居民获得公共服务的可及性。片区共治联席会议的成员，由片区内居民区书记、业委会主任、物业公司经理、驻片区单位、社会组织等组成；在公共服务点，则设立为老服务站、助餐点等。以杨行镇为例，为满足不同层面居民需求，尝试将40个居民区划分为老小区、商品房小区、动迁房小区、综合性小区四个片区，打造四个不同的社区群，成立自治指导中心，分别设立片区召集人，实行差别化治理模式，因地制宜地开展工作。针对老小区相对基础设施差，缺乏资源的实际，通过党建联建等多种形式整合可利用资源，巧做“无米之炊”；针对动迁房小区居民来自四面八方，外来租户多，居民间容易产生矛盾的现实，通过做好“老娘舅”，开展小区活动，增强他们的归属感；而对于居民条件相对好的商品房小区，则采取主动出击，大打“文化牌”、“沟通牌”，成立了舞蹈队、编织班、戏剧沙龙等活动小组满足居民的文化需求；综合性小区居民类型较多，需求多元，片区的作用在于发挥共治平台，大家的事大家商量办，较好地实现了管理与服务的多元化。
而对应人口规模不大，居民区相对集中，高度城市化的小型镇，宝山区则采用“镇直接管理”模式，由镇层面按照精细化、扁平化的模式直接管理居民区，不设置中间层。以只有19个居民区的庙行镇为例，为了让居民享受更好的居住环境，庙行镇从社区管理细节入手，创新推出“一站服务，分色管理”的物业管理新模式，成立物业管理工作服务站，推行“出租房分色管理”制度，以“人口信息、环境卫生、消防安全、治安防范、邻里关系、爱护公物和计划生育”七个方面为考评，对出租房逐渐打分，并分为不同颜色，对于被评为5分以下不配合整改的红色重点户予以整治，有效规范了房屋租借，遏制了群租行为。
宝山区委表示，宝山在“镇管社区”方面进行了积极探索，宝山有责任也有能力不断深化和拓展，继续为全市提供可复制、可推广的经验。在做实“基本管理单元”的同时还将积极创造条件，适时推出析出街道，为今后析出2个街道做好准备。同时，还将按照“镇管社区”的功能定位和管理架构，为社区党委配备3—5名行政编制主要用于社区党委书记以及社区党建、指导社区自治、综合治理等专职干部岗位，加强“镇管社区”工作力量。
增强“内生动力”
——决不是翻翻牌子、调调位置
3月17日下午，宝山区友谊路街道党工委、吴淞街道党工委、张庙街道党工委和区党建服务中心统一揭牌。3月31日上午，宝山区随即召开了转变街道职能工作推进会，区委决定成立“宝山区投资促进服务中心临时党委”、“宝山区投资促进服务中心”，此举标志着宝山区内街道的招商引资职能全面剥离，以宝山区投资促进服务中心为主体的招商引资管理服务平台正式开始运行。
在市委出台的“1+6”文件涉及的一系列改革中，街道体制改革具有关键意义，它关系着社会治理的结构和基础。“社区（街道）党工委”转变为“街道党工委”，取消招商引资职能及相关考核指标和奖励。同时街道内设结构也发生了变化，采用“6+2”模式，各区根据实际情况“自选”两个机构。更改名称结构的终极目的，是功能的提升和完善。对此，宝山将从以下几个方面来做实改革。
宝山区共有3个街道，下辖9个开发区、招商人员204名，管理企业超过8000家。此后，这204人的招商队伍将整建制划转至“宝山区投资促进服务中心”统一管理，保持编制、身份、待遇不变。
宝山区投资促进服务中心临时党委，将由分管区长亲自挂帅，并有航运经济发展区党委书记及3个街道党工委书记、分管领导组成。宝山区投资促进服务中心在临时党委的领导下，除了做好街道原招商引资的管理和服务工作，同时负责统筹、协调和推进全区的招商引资工作，做好符合区域产业发展导向的大项目、功能性项目、引领性项目的服务和对接。
街道职能获得全新定位后，“加强党的建设”被摆在了街道职能的首要位置，“1+3”领导体制将调整为“1+2”，保留街道行政党组，撤销综合党委和居民区党委，新建社区党委，突出加强村居党组织带头人的队伍建设。而街道经费支出将由区政府全额保障，采取“一保四增”的办法。
“一保”，即全额托底保障2015年街道用于“公共管理、公共服务、公共安全”的财政支出，且不低于2014年3.1亿元的基数。此外，用于扶持经济发展、促进创新转型的专项经费也将得到保障。
“四增”包括4个增量保障，即改革性增量：新增街道用于“三个公共”的支出经费4078万元；创新性增量：新增保障深化街道体制改革支出经费4350万元；服务性增量：新增扶持社会创新治理、保障政府实事项目支出经费4000万元；拓展性增量：新增用于搭建政府购买服务平台支出经费2000万元。至此，宝山区2015年将投入街道保障经费超过4.6亿元。
宝山区还十分注重财力向基层倾斜，每个居委会每年除10万元工作经费外，另增加5万元群众工作经费；村级组织工作经费则从50万元提升至70万元。
在人力保障方面，宝山还将核减区级机关行政编制5%，预留170余个机关行政和事业编制用于此次街道体制改革和基层社会治理创新。
宝山自选的两个机构分别为社区共建办公室和社区发展办公室。前者旨在发展社区文化，提升社区认同，动员社区力量，打造社区共同体；后者旨在落实社区发展的重大决策和社区建设规划等。同时，宝山在市里规定的街道6个中心基础上，还统一设立“社会组织服务中心”，为社会力量参与治理搭建平台。这样设置机构的目的，主要为了着力推动实现“两个转变”，即从主要是“向上对口”转变为更多地“向下对应”，在“对上负责”的同时转变为更加注重“对下负责”，核心关键是便于要为社区群众提供精准、优质、高效的基本公共服务。与此同时，宝山区还形成了“两个清单”，即权力清单与事权清单，将原来500多项事权和39项行政权力规范调整到300项左右。
在街道考核内容上，宝山区取消了以前占比最重的经济指标，“公共管理、公共服务、公共安全”考核则在100分当中占到65分，考核方式也将从上对下考核，改为下对上考核，注重听取社区居民群众意见。考核对象上，以前强调条对块的考核，现在突出块对条的考核，以有效解决街道权责不对等的困境。在社会稳定、城市公共安全和生产安全等方面，若发生重大责任事故或新增违法用地、产生严重社会不良影响的，考核时将被扣分甚至“一票否决”。
考核是导向，不是最终目的。考核内容的改变从某种意义上而言，为各街道在剥离招商功能后，如何重新调整工作重心做了很好的指引。三个街道都表示将大力强化“公共服务、公共管理、公共安全”职能。以张庙街道为例，街道将加快泗塘一村老旧住房成套改造项目，抓紧建设养老服务设施体系，打造社区20分钟为老服务圈，并计划在年内新增15个为老服务点。友谊路街道则将重点推进“六项优化”、“四项提升”、“三项确保”。而吴淞街道则会结合各项创建工作转移工作重心。
宝山区委书记汪泓表示：街道体制改革决不是翻翻牌子、调调位置，而是要在夯实执政基础、服务百姓群众、保障社区平安上做文章，从制度创新入手，增强社会治理“内生动力”。