【财新网】孙中伟：城市化道路不能忽视农民工主观意愿

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2015年11月10日，河南郑州市，兴华街与陇海路高架桥路口，农民工一字排开蹲坐在高架桥下，在寒冷的天气里吃着面条。余洪恩/视觉中国

让农民工放弃土地，定居中小城市，或许只是政府部门一厢情愿。如果城市化建设能够顺应农民工的主观意愿，则新型城镇化的推进可以起到事半功倍的效果

【财新网】（记者 周东旭） 自改革开放以来，推进城市化究竟是“中小城市优先”还是“大城市优先”，一直存在不同观点。在城市化路径的选择过程中，农民工自身的意愿，往往是容易被忽略的一个要素。

农民工更愿意在哪些城市定居？近日，华东理工大学社会与公共管理学院讲师孙中伟在人口学权威期刊《人口研究》上发表了《农民工大城市定居偏好与新型城镇化的推进路径研究》一文，论文根据两组调查数据，分析了农民工城市定居意愿的选择偏好，统计发现，大城市对于农民工有更大的吸引力，半数以上的农民工希望在大城市定居。

定居大城市意愿最高

孙中伟的分析显示，工作在上海、南京和杭州等特大城市的农民工，在本地定居下去的意愿最高，其次为一般大城市，比如苏州、无锡、宁波等，其他中小城市，农民工定居的意愿最低。

两份数据一个来自国家卫计委的调查，一个来自孙中伟等人对国内7城市的调查。第一份数据是2012年国家卫计委流动人口调查数据，包括全国31个省份以及新疆生产建设兵团，样本数为15.8万，孙中伟选择了江苏、浙江与上海的农民工样本2.4万余人。男性占51.1%，80后与90后新生代农民工约占51.5%，平均受教育程度为9.01年，已婚占78.73%，平均月工资约为3144.56元，平均进城年限为4.99年。

第二份数据是2013年8月—10月在7城市（上海、广州、天津、武汉、成都、兰州、哈尔滨）开展的流动人口公共服务问卷调查，调查对象为有正式工作的外来就业人口，主要包括农民工和受过大学教育的白领。

调查结果很明确，大城市是农民工定居的首选。江浙沪三地统计表明，在省会城市工作的农民工，本地定居意愿高达75.1%，而在中小城市工作的定居意愿为47.27%。2013年七城市调查显示，约50.41%的农民工希望定居在大城市，仅有16.76%的农民工希望定居在中小城市，另有32.8%的农民工希望返乡定居。

一个有趣的发现是，与定居中小城市相比，男性更加不愿意定居在大城市，而大城市对于女性具有较大吸引力。

“如果仅仅考虑生产能力或者收入水平，男性毫无疑问高出女性许多，也当然更有‘条件’选择定居大城市。”孙中伟对财新记者分析，可能的解释之一是“城市不只是一个生产空间，更重要是一个消费与交往空间。”与大城市相比，中小城市的生活与交际空间发育滞后，缺乏大型商业或休闲设施，而女性比男性拥有更多消费和交往偏好，这使得她们更加倾向于定居大城市。

如何对待农民工城市定居意愿

2014年出台的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，明确了城镇化建设的主攻方向为“中小城市”。同时，其他配套政策也以此展开，比如国务院出台的户籍制度改革意见，控制大城市发展是基本思路。

孙中伟向财新记者表示，在政策制订过程中，有关部门尽管考虑了农民或农民工的客观消费能力和迁移成本等，但并没有充分考虑到他们的主观意愿。如果仅从经济能力来看，他们在家乡附近的中小城市定居几乎是一种“完美的结局”，但是，定居对任何一个家庭来说都是重大决策，中小城市仅仅是房价便宜，却没有充足的就业机会、没有良好的教育资源、公共服务配套缺乏，这些问题相对于住房更难以解决。

孙中伟表示，农民工是否愿意配合中央的决策，选择定居中小城市，看似仅是农民工的个人选择，却影响着中国新型城市化战略的有序推进。

“中国现有约2.6亿农民工，他们能否成功融人城市，实现从农民或农民工到市民的顺利转变将直接关系着中国城市化的成败与否。”孙中伟进一步分析，如果城市化建设能够顺应农民工的主观意愿，则新型城镇化的推进可以起到事半功倍的效果。

而农民工之所以不愿定居中小城市，孙中伟告诉财新记者，缺少就业机会是最根本的。特别是中西部地区，农民进城只能选择一些低端服务业或建筑业，这类行业对就业人口的吸纳极为有限，而且高度依赖第二产业的发展。

另外，教育机会少、中小城市公共服务落后等也是重要的影响因素，“大多数举家迁移的农民工，都希望能够定居下来，但是当地公办学校学位不足，子女无法入读，阻碍了其定居意愿。”

与之相对，大城市一般也是区域政治中心，其在经济、就业以及公共服务等方面，则拥有更为丰富的机会。孙中伟特别强调，政治中心与一般城市之间存在严重的不平等，这一问题在中西部地区中更为明显。

他举例，从全国来看，各种优质的教育、医疗、科技、交通等都集中在北京、上海、广州等少数区域性中心城市，如全国“211”高校共“112”所，其中北京集中了26所、上海10所、而河南、河北、山西、江西等省才只有1所；全国“三甲”医院共770余家，北京35家、上海28家、天津29家，而安徽省只有10家。所以，即便这些城市生活成本高昂，户籍藩篱紧固，也难以阻挡大规模流动人口的涌入。

孙中伟提醒，仅从农民工的意愿出发，并不意味着就能得出应该“优先发展大城市”的结论。但是，城镇化政策不是一般的“住房建设政策”，必须要考虑到人的因素，看哪一种政策选择更可能得到农民工的响应。一个政策能够更多人响应，其推行难度自然会更小，代价更低，可行性更高。

由于中小城市对农民工缺乏吸引力，甚至趋向“鸡肋”。孙中伟分析，让农民工放弃土地，定居中小城市，或许只是政府部门一厢情愿。而对农民工定居意愿的分析，一定程度上也会给当前的城市化政策提供警示，尤其是对那些认为“只要放开中小城市户籍，就可以解决农民工城市化问题”的论断。

户籍制度改革还要再提速

不少学者一直在呼吁“大城市优先”的城市化道路。根据经济学家王小鲁的研究，规模在100万至400万人的大城市人口聚集效应的净规模收益最高，而规模小于10万人的城市，则无法获得净规模收益。

上海交通大学经济学院特聘教授陆铭则指出，大城市是高技能人才的聚集地，其劳动生产率也更高，成为国家和区域经济的增长引擎。发达国家即使已经完成了城市化进程，人口仍然在向大城市集聚，大学毕业生在向大学生众多的大城市迁移。

改革开放以来，虽然涌现出诸如北上广深等特大城市，以及天津、武汉等区域性中心大城市，但事实上，孙中伟表示，“具体到每一个省，特别是中西部地区的人口大省，所拥有的城区人口在100—500万之间的大城市的数量依然非常少，而且公共设施和服务发育不足。”

《中国城市建设统计年鉴2014》的数据显示，中国城区常住人口超过300万的大城市，全国仅有25座，主要分布在东南沿海地区，人口超过100万的大城市仅有80余座，现有常住人口约2.5亿。

所以，孙中伟建议，中国应该在每个东南沿海以及中西部人口大省重点建设2—3个城区常住人口在500万左右的大城市，比如，湖北、湖南、河南、安徽、江西、陕西、四川等经济实力较强，人口数量众多的省份。当然，重点建设一批大城市，并不是意味着忽视中小城市，而是通过发展大城市来带动和连接中小城市。

建设大城市的关键步骤之一是调整现有户籍制度。孙中伟认为，当前除了北京、上海、深圳、广州外，其余城市皆可全面放开户籍制度，对于常住满一定年限的农民工，给予市民资格，让外来人口与本地市民具有同等的竞争机会。在具体操作上，无论居住证还是积分入户制度，都必须简化程序，减少限制条件。

另外，对农民工的认识也有待进一步深化。孙中伟指出，过去大城市均等化改革一直比较缓慢，主要是因为一直没有把农民工当作宝贵的人力资源，而是视为一种负担，总是考虑农民工落户带来的财政压力，而没有考虑到农民工带来的消费、服务、机会和活力，这些是城市繁荣所必须的。

虽然当前的城市化主调是中小城市为主，但制度本身也是不断探索的过程。孙中伟预测，如果中小城市发展缓慢，效益底下，人口继续往大城市集聚，中央可能会修正城镇化推进道路。