东方早报｜方显仓：新型城镇化需要金融支持回归“低级化”

  　　●在我国农村金融制度供给的“生产”过程中，由于存在国家的垄断及其制度供给的“强制性变迁”，必然导致初级或“低级”的金融制度供给不足。表现为我国金融制度结构性供给严重跛行，甚至是金融制度的结构性供给过剩，大量“高级”金融创新不合“低级”的信贷市场需求，导致创新无效。

　　今年3月中旬《国家新型城镇化规划（2014-2020）》发布，指出“全面提高城镇化质量的新要求，……发展路径、主要目标和战略任务，统筹相关领域制度和政策创新，是指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划”。其中在金融支持方面的提法，笔者理解认为，我国城镇化中的金融支持需要回归“低级化”。

　　新型城镇化不是简单的城市扩张，而是大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展、城镇化和新农村建设协调推进，实现农业现代化和产业新型化、信息化、服务化的综合概念，是我国转型经济发展过程中如何实现持续稳定、快速增长和经济结构优化的新的切入点。新型城镇化“是加快产业结构转型升级的重要抓手”。其目标是解决“三农”问题，改变农民、农村的生产、生活方式，提高农村生产力，改善“三农”的生活和生态。是以县域为重点，兼顾“城”和“镇”的发展，故在金融支持方面要创新面向“三农”的金融服务，“统筹发挥政策性金融、商业性金融和合作性金融的作用，支持具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构，保障金融机构农村存款主要用于农业农村”，鼓励社会资本投向农村建设，引导更多人才、技术、资金等要素投向农业农村建设。

　　 城镇化发展中的“高级化”

　　金融必然表现金融供给不足

　　我国新型城城镇化建设对资金的需求是相当大的。目前的金融供给安排主要靠政府的组织与政策推进的“高级化”安排，必然呈现有效供给不足。

　　第一，“高级化”的金融供给无法满足“低级化”的涉农需求。西方市场经济中，银行体系（间接金融）从低级向高级发展顺序是：小型私人银行→中型银行→大型银行→跨国银行；证券市场（直接金融）的发展顺序为：小规模非正规民间场外交易市场→较正规的场外市场→标准化交易所；金融工具的出现顺序是：普通存款、贷款→企业债券→股票、其他企业票据。但我国的情况几乎完全相反：高级化的全国性大型银行和城市或区域性银行发展势头良好，“低级化”的小型社区银行刚起步；标准化的场内证券交易市场优先发展，较正规的场外交易刚起步，但“低级化”的民间交易几乎空白。可见我国的金融供给“高级化”过度，“低级化”短缺。过度的“高级化”的国有大型商业银行和场内证券市场在涉农方面的供给却严重不足：2012年中国农业银行涉农贷款余额同比只增长1%左右。由于农业银行属于全国性银行，其商业化股份化改革后，更是在全国范围内，在城市与农村、大企业大项目与小企业小项目等不同的预期回报比较中追逐商业利益，因此在利润极大化动机下，它采取资金上收方式抽调县域及以下分支机构存款，并向大城市、大项目进行大投放，自然对三农发展的支持力度减弱。农业发展银行作为政策性银行的功能日益萎缩，农产品收购贷款是其主要贷款业务，而对农村基础设施建设、农业综合开发、县域城镇建设的金融支持力度很弱。邮政储蓄只存不贷，从农村取得大量的存款，继而上存，致使大量的农村资金外流至大城市和工业项目。而作为地方金融机构的农村信用社，虽然是农村金融主力军，但涉农贷款余额并不大。农村股票和债券市场发展更是缓慢，直接融资基本无从谈起。

　　第二，“低级化”的县域商业性金融供给增长缓慢、不敷信贷资金的需求增长。随着中央支农政策的落实和新型城镇化的推进，农村经济实体数量不断增加，农业生产规模的扩大和专业化程度提高，新型城镇化建设对最基本“低级”的信贷资金的需求迅速膨胀和增长, 农户期望的贷款额度远远高于农村金融机构给予的授信额度。因为随着新型城镇化的推进,“三农”贷款不但包括农业生产贷款，而且呈现越来越多的民营企业或工商户贷款，其中的贷款规模和增长速度明显提高。这与县域金融机构收缩金融网点和民间金融制度发展受限呈现严重冲突。

　　第三，城镇化中农村经济的多层次、多元化和高风险需求的特征，限制了高级金融的介入。这是由农村经济的弱质性、投资环境建设的滞后性、农村经济组织或县域企业的小规模、内部治理不规范、农户的分散性、资源禀赋的区域差异性等所决定的。因为它导致高级金融供给者过高的信息生产成本和交易成本，加之信息不对称，农村地区缺乏足够的抵（质）押品，缺乏与抵押物相配套的登记、评估、定价等中介机构、流转市场等，这些先天不足更决定了农村金融服务的高风险性。因而理性的商业金融体系必然缺乏对“三农”增加投入的内在动力。

　 　强制性金融制度变迁

　　抑制了诱致性金融供求

　　根据新制度经济学的观点，国家作为垄断者，其在制度供给、制度实施及组织上具有规模经济的优势，能节约成本与交易费用，因而能在一定程度上弥补私人制度供给的不足，在短期内可实现对资源的有效配置。但同时由于国家具有行政的垄断地位，长此以往，必然会遏制其他社会团体（包括民间）制度供给的积极性和创造性。因此在我国农村金融制度供给的“生产”过程中，由于存在国家的垄断及其制度供给的“强制性变迁”，必然导致初级或“低级”的金融制度供给不足。表现为我国金融制度结构性供给严重跛行，甚至是金融制度的结构性供给过剩，大量“高级”金融创新不符合“低级”的信贷市场需求，导致创新无效；金融市场体系、金融机构体系和金融产品体系的制度设计超前于城镇化发展主体的需求。正是大城市大项目的金融供给过剩导致了农村、小城镇、小项目的金融供给不足。因为在强制性制度变迁中，政府力量的执行者是短视的，即使金融制度供给出现问题，其所派生的损失，短期内也不会落到“执行人”身上。故政府制度供给的目标函数往往是“短期生产函数”，其对“生产”成本往往估计不足，因而必然导致制度供给的“产出”过高。

总之，新型城镇化建设对金融服务的需求主要是“低级”的信贷需求，并且具有风险较高的特性，因而并不能吸引高级商业性金融服务供给的青睐，同时社区银行、村镇银行、中小银行、场外证券交易等“低级”金融和合作性金融供给由于存在政策法规瓶颈，又无法快速增长。

　 　打造新型城镇化建设的

　　“低级化”金融支持机制

　　新型城镇化，要求农村经济与农村金融之间建立起共生共存关系，笔者认为，适应新型城镇化发展的实际需求，应当构建多元化的、以政策性金融（“高级化”金融）为先导、以国有商业金融（“高级化”金融）为辅助、以合作金融和中小型间接金融（“中低级”金融）为主流、以直接商业金融为补充的农村金融组织体系，关键是激活民间资本，发展民有小型金融机构，并在全局上完善配套金融服务机制。实现由强制性制度变迁过渡到诱致性制度变迁、由“高级化”金融回归“低级化”金融的“回退式发展”机制。

　　一是减少所谓“高级化”金融制度的供给，增加“初级化”金融制度供给，有效夯实城镇化金融支持的制度基础。

　　要真正实现新型城镇化促进经济持续增长的发动机作用，必须使金融制度退回到更为初级的但与城镇化发展需求更为契合的阶段。即扶持与城镇化发展的传统劳动密集型产业相适应的配套“初级”金融，培育与城镇化发展的资本-技术密集型产业相契合的“稍高级”金融；壮大间接金融、大力发展民营银行；建立为中小企业和民营经济、为“三农”乡镇经济融资服务所需要的金融制度、金融机构与金融产品等，从而使城镇化发展有坚实的低级化基础金融的支持，不是一味地求高、求全、求新，不是盲目地发展所谓现代金融业务“高端领域”的金融供给，而是力求使基本的金融供给满足新型城镇化的金融需求，在“回退”的基础上回归增长和发展。

正如国家规划所指出的，发挥现有政策性金融机构的重要作用，研究制定政策性金融专项支持政策，如建立城市基础设施、住宅政策性金融机构等。实际上是希望这些政策性金融在新型城镇化建设初期起到“先导”、“引导” 的作用。并循序渐进地“引导”出基础初级金融主体。

　　二是新型城镇化的金融支持制度应由政府主导的强制型变迁逐渐转变为民间部门主导的诱致型制度变迁。

　　在新型城镇化发展之初，强制性制度变迁以低交易成本的优势发挥促进作用。但是随着新型城镇化和市场经济体制的推进，这一制度优势逐渐丧失。同时新制度经济学告诉我们，长期看，最优的制度安排决定于一个经济体系的内部因素而不是政府等外部力量。

　　因此推进新型城镇化建设的长效机制就是要使金融制度变迁的主导力量由政府过渡到民间。应增强民间部门金融支持的主导性、主体性。

　　首先，打造多元化的“低级”中小型金融支持主体，重点打造中小型间接金融主体。必须扶持农村民间间接金融主体的发展，如各种所有制形式和治理结构的借贷公司、社区银行、财务顾问等的多元化金融组织体系，以满足新型城镇化的金融需要。急需规范和引导民间金融，放宽民资、外资的金融准入限制，形成多元投资主体。民间金融虽属“低级”金融，但具有“高级”金融无法比拟的制度优势和效率优势。但在放宽准入时，应“完善监管，制定非公有制企业进入特许经营领域的办法，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。鼓励公共基金、保险资金等参与项目自身具有稳定收益的城市基础设施项目建设和运营”。通过各类初级金融的适度竞争、形成多元化金融支持主体，从根本上解决城镇化建设过程中存在的资金不足问题，真正提高金融效率。

　　其次，构建城镇化合作金融机制。挖掘和吸引社会资源，以私募基金的方式组建“新型城镇化发展基金”、“农业产业化发展基金”、“现代农业发展基金”或“新农村发展基金”等，依托这些基金来联合各类金融机构，引导社会各类资金抱团投资，带动城镇化建设；地方政府和专业性金融机构提供一定资金和智力引导，支持农民稳妥组建“三农”合作基金、农村家庭入股农村信用合作社和村镇商业银行等方式，参与城镇化和产业化建设。

　　再次，构建农业经营的股份化机制，推进三农发展的直接金融制度安排。新型城镇化须走“农业经营企业化-农业企业股份化-股份企业证券化”的道路。这是城镇化建设的金融支持的基本手段之一。需特别指出的是，在农村城镇化基础设施建设中，应积极推进资产证券化改革，这不仅可以使城建项目投资者在短期内收回投资，加快资金周转，而且可分散项目投资风险。正如国家规划所指出的，应建立规范透明的城市建设投融资机制，建立健全地方债券发行管理制度和评级制度，允许地方政府发行市政债券，多渠道推动股权融资，提高直接融资比重。但笔者认为，这些直接融资除了用于大城市建设外，更应向中小城市和小城镇建设发展倾斜。

　　当然，这需要尽快完善和规范基础设施资产证券化的技术体系、为之创造有力的政府支持机制和监管机制，以及培育和规范基础设施资产证券化的运行信用环境，完善相关法律法规体系等。■

  　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（作者系华东师范大学商学院副院长）　 阅读原文

来源｜ 东方早报　 编辑｜ 戴勇