“十三五”生态文明建设规划要有新思路

        近期，各地都在制定“十三五”规划，其中少不了要制定生态文明建设规划。“十三五”生态文明建设规划需要考虑几个主要问题。

        生态文明建设的目标设计

        目标设计涉及到两个方面：一是定性目标设计，重点强调生态文明制度建设（包括法规、体制、机制、政策）。二是定量目标设计，提高资源消耗、环境损害、生态效益等指标的权重。要做好“十三五”生态文明建设目标设计，需要考虑以下几个方面的影响因素。

        第一，经济发展速度变化对生态文明建设的影响。中国的经济增长速度已由原来的高速增长开始转向中高速增长，“十三五”期间可能在6%-8%的区间中运行，甚至某些年份有可能跌到6%以下。经济增长速度下降，对生态文明建设既有机遇，也有挑战。

        第二，经济结构变化对生态文明建设的影响。经济结构变化包括几个方面。一是产业结构的变化。我国已进入工业化中后期阶段，重化工业阶段正从粗放发展的上半场转入精细发展的下半场，高新技术产业、生产性服务业与制造业日益融合。二是区域结构的变化。新型城镇化正在推进，人口逐步向区位条件较高的地区聚集。区域经济一体化正在快速推进，“一路一带”、长江经济带、京津冀协同发展三大区域发展战略正在实施。城乡差距、区域差距总体在缩小。三是贸易结构的变化。近年来，机电产品和高新技术产品出口逐步上升，加工贸易产品比重下降，中国产品在国际产业链分工中的地位有所上升，国际污染转移问题有所缓解。

        第三，人口和生产要素变化对生态文明建设的影响。现在我国的人口增长速度已减缓了，老龄化的问题凸显了，大量的外来人口需要转为城市的常住户口，人口增长速度和人口结构的变化对“十三五”生态文明建设都会产生影响。从生产要素来看，过去我们主要利用一般性生产要素，比如土地、劳动力、资源等，进入新常态阶段后将更多地依靠技术、人力资本、信息等高级要素，实施创新驱动。这种要素投入结构的变化，也会对生态文明建设产生影响。

        第四，资源环境呈现新的态势。从资源能源的消费来看，我国多年来已形成了对资源能源大规模消费的依赖，同时环境已接近承载力极限。在“十三五”期间，各地的资源能源消费、环境污染会发生什么新变化需要做深入研究。

        第五，对国际社会的承诺对生态文明建设的影响。习总书记在APEC会议上已向国际社会正式承诺，到2030年中国碳排放达到峰值，同时将非化石能源在一次能源中的比重提升到20%。这意味着“十三五”期间我国的资源环境压力会越来越大。这些对国际社会的承诺，也对“十三五”生态文明建设目标的设计会产生了直接的影响。

        第六，制度环境变化对生态文明建设的影响。按照十八届三中全会决定的要求，今后要逐步建立二十多项生态文明制度。这些新的环境保护制度的推出，都意味着环境保护的投入要增加，压力要增加。

        “十三五”生态文明建设的重点领域

        第一，生态资源。与生态文明建设有关的资源包括能源资源、土地资源、水资源等。“十三五”期间主要考虑三个方面：一是总量控制。现在国家在强调能源总量控制，特别是煤炭总量控制、耕地总量控制（十八亿亩耕地红线制度）、水资源消费总量控制等。二是结构优化。从能源结构优化来看，主要发展新能源、清洁能源等，同时尽可能降低传统化石能源的消费比重。还有土地资源和水资源的结构优化。三是效率提高。不仅是能源利用效率要提高，而且土地资源、水资源利用效率也要提高。

        第二，生态环境。生态环境涉及两方面：一是环境污染治理，包括大气污染治理、水污染治理、土壤污染治理等。此外，还要注重一些新污染的治理，比如说光污染、声音污染、电子垃圾污染等的治理。二是生态建设。主要包括植树造林、湿地保护、荒漠治理、生物多样性保护等。

        第三，生态经济。生态经济包括四个基本内容。一是淘汰高消耗、高污染、高排放“三高”产业。二是发展绿色低碳产业，通过发展高附加值的新兴绿色低碳产业，将生态建设与创新驱动相结合，实现生态建设与经济建设的统一。三是转型升级传统产业。四是要大力发展循环经济。

        第四，生态空间。生态空间需要强调三个方面。一是主体功能区建设，其中最重要的是生态保护区的建设。二是国土整治，包括防治水土流失、荒漠化、石漠化等问题。三是推进新型绿色城镇化，包括发展绿色交通、绿色建筑、绿色建材等。

        第五，生态社会。生态社会建设重点也有三个方面：一是生态文化建设，即要解决生态文明建设的思想观念问题。二是进行生态行动，让机关、企业、居民各个方面都积极参与到生态文明建设中。三是强化生态文明建设的国际合作。

        “十三五”生态文明制度建设

        制度建设是“十三五”规划的重点。可以将生态文明建设制度分为市场制度和政府制度两大部分。

        一方面，生态文明建设市场制度建设。

        生态文明建设市场制度包括三个方面。一是资源与环境产权制度。如自然资源资产产权制度，所有自然资源都要明晰产权主体，以避免形成“公地悲剧”；环境产权制度，环境也需要明确产权，以免造成破坏；资源有偿使用制度，使用资源必须付出成本。二是交易制度。如建设碳排放权交易市场、污染排放权交易市场、水权交易市场、节能量交易市场；开展环境污染的第三方治理等。三是价格形成制度，资源产品、环境产品的价格应由市场供求关系决定，政府定价应充分发挥社会公众的参与作用。

        另一方面，生态文明建设政府制度建设。

        政府在生态文明建设中可通过如下四个方面的制度发挥作用。第一，激励制度。具体包括生态补偿制度、相关财税制度、金融制度和考核评价制度。第二，约束制度。具体包括自然资源用途管制制度、重要资源集约节约利用制度、最严格的源头保护制度、生态修复制度、生态红线制度、污染排放总量控制制度、污染物排放许可制度、污染物排放强制性保险责任制度等。第三，政府监管制度。具体包括自然资源管理体制、环境保护管理体制、国家公园体制、污染物排放监测预警机制、公众参与制度。第四，问责制度。具体包括最严格的环境损害赔偿制度、最严格的环境责任追究制度、党政同责制度、环境污染监管执法制度等。

        （作者系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长）