加快转变农业发展方式 加强农业生态环境保护与治理
市委农办、市农委主任 孙雷
【编者按】中央领导高度重视加快转变农业发展方式，加强农业生态环境保护与治理工作。为贯彻全国加快转变农业发展方式现场会和农业部农业生态环境保护与治理工作会议精神，学习借鉴推进农业生态环境保护与治理的好做法、经验，进一步做好本市农业生态环境保护与治理工作。促进农业可持续发展。市农委于8月3日在金山区召开上海市农业生态环境保护与治理现场会（相关报道详见本报8月4日）。本报今日编发市委农办、市农委主任孙雷在现场会上的讲话，供读者学习领会。标题为本报编辑部所加。
一、解放思想、转变观念，充分认识加强农业生态环境保护和治理的重要性紧迫性
（一）加强农业生态环境保护和治理是加快转变农业发展方式的重要举措。我国农业发展面临着两个“天花板”、两道“紧箍咒”、一块“地板”的挑战。上海也不例外。其中，两道“紧箍咒”，一个是资源，一个是环境，对上海农业发展的约束与制约更加明显，一方面，上海的土地资源不断减少，人均占有的土地资源十分有限，回旋余地很小，且与人口密度很高的城市、新城、新市镇犬牙交错、不可分割；另一方面，上海属于长三角水网地带，虽河流众多，但好水不多，生态环境十分脆弱。近年来，随着工业污水治理进程加快，农业面源污染的问题日益成为社会公众关心的重点热点问题。前段时间，上海电视台开辟了关注我们身边的小河栏目，集中报道了一些养殖业场将畜禽粪便直排河道，造成河水污染的事件。新民晚报《关注我们身边的小河》栏目分析，100条河流中有24条是黑臭河道，造成河道黑臭原因50%是农业面源污染造成的。还有化肥农药过量使用的问题，本市化肥使用虽然已略低于全国平均水平，但化肥的利用率还很低，只有30%左右。农药使用量还是全国平均用量的1.38倍。我们必须面对和正视这些问题，要从农业自身做起，只有加强农业生态环境保护和治理工作，加快转变农业发展方式，才能从根本上解决和治理农业面源污染的问题。
（二）加强农业生态环境保护和治理是推进国家现代农业示范区建设的应有之义。近年来，本市都市农业发展取得了长足的进步，但也应该看到，本市农业投入品利用率仍然不高、小规模经营仍占多数，农业生产仍然走不出“多了多、少了少”的低级循环。到2020年上海要实现国家现代农业示范区的建设目标，建成与国际大都市相匹配的都市现代农业，必须加强农业生态环境保护和治理，加快推进农业现代化，尽快从依靠拼资源消耗、拼农资投入、拼生态环境的粗放经营，转到注重提高质量效益、保护生态环境的集约经营上来，通过实施化肥农药减量化行动，从源头上控制与减少化肥农药的平均用量；要调整优化种养结构，推广绿色生态防控技术，着力保护农业生态环境；要以减量化、无害化、资源化为原则，深入推进畜禽粪尿综合治理，努力实现清洁生产、低碳发展，建设绿色的、生态的现代农业示范区。由此可见，加强农业生态环境保护和治理是发展现代都市农业、建设国家现代农业示范区的应有之义。
（三）加强农业生态环境保护和治理是提升农业农村工作地位与水平的重要途径。过去讲农业主要是讲农业的供给能力，讲生产的数量与总量，追求是解决百姓的温饱问题。随着经济的发展与生活水平的提高，特别是环境问题越来越成为社会关注的重点，农业生产的地位和作用正在发生深刻的变化，农业不仅仅要保生产、保供给，而且还要保生态、保安全。具体来讲，我们搞农业必须两手抓，一手抓生产发展，一手抓生态保护，正如韩部长在这次会上提出：我们搞农业的“要两个肩膀扛起两个担子”，既要保供给、增收入，又要保生态、保安全。今后，我们的工作重心要实现“三转一路”，“三个转”：就是要推动农业发展，由数量增长为主转到数量质量效益并重；由主要依靠物质要素投入为主转到依靠科技创新和提高劳动者素质上来；由依赖资源消耗的粗放经营转到集约经营和可持续发展上来。“一条路”：就是坚定不移走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的现代农业发展道路。
二、明确任务、突出重点，全面实施农业生态环境保护和治理行动计划
根据农业部提出的“一控（控制农业用水总量）、两减（把化肥、农药施用总量逐步降下来）、三基本（畜禽粪便、农作物秸秆、农膜基本资源化）”的要求，结合上海实际，从现在到2020年，上海要全面实施农业生态环境保护与治理行动计划。在刚才殷欧同志讲话的基础上，我再强调以下几点：
（一）确保农业用水质量与提高农业用水效率。今年两会期间，人大代表、政协委员高度关注城乡水环境。韩正书记明确指出“看郊区环境治理水平好不好，要多看小河小湖小浜的水质”。为确保农业用水质量，加强农村水环境治理，市政府已召开会议部署全市开展河道水环境治理“三水”行动。主要目标是：到2020年全市重要水功能区水质达标率从43%上升至78%，镇村级河道劣V类水质水体从65%下降至60%，实现“水清、岸绿、河畅、景美、生态”的河道水环境治理目标。当前和今后一个时期，我们要和水务部门一起做好河道水环境治理“三水”行动，一是开展“洁水”专项行动。实现河道水环境面貌一年见成效，五年大变样。二是开展“水畅”专项行动。实施“三通”工程，为河流健康“疏通血脉”，让河“畅”起来，实现河网水系通畅。三是开展“活水”专项行动。实施“三循环”常态调水，为河流健康“活血化瘀”，让水“动”起来，实现河网水体有序流动。我们要大力发展节水农业，改善田间洁水设施，积极推广洁水农作物品种和喷灌滴灌、水肥一体化、深耕深松、循环水养殖技术，努力提高本市农业用水效率。
（二）开展化肥农药减量化行动。由于上海地区农作物复种指数高，2002年化肥使用总量17.68万吨（纯量），亩均用量37.4公斤，是全国平均用量的1.7倍；农药使用总量9600吨，亩均用量2.04公斤，是全国平均用量的3倍。针对存在的问题，近年来，上海按照“源头减量、过程拦截、末端治理”的原则，重点以化肥、农药减量化施用为主要内容，推进农业面源污染治理。至2013年本市化肥使用总量降至10.78万吨，亩均用量29.5公斤，比全国平均用量低2.9公斤；农药使用总量降至5000吨，亩均用量1.37公斤，是全国平均用量的1.38倍。同时，化肥农药使用结构得到优化，高毒农药已全部停止使用，蔬菜和经济作物使用的农药全部是低毒和微毒农药。今年以来，围绕农业可持续发展目标，根据全国化肥农药“零增长”的总体要求，我们制定了《上海市化肥和化学农药减量工作方案》，要求通过调整农作物茬口布局、推广绿色增产技术、推进标准园建设、提升设施装备水平、完善病虫害测报预警体系、探索种养结合生产模式，计划到2020年化肥亩均用量降至24公斤以下，比目前减少20%；农药亩均用量降至1公斤以下，低于全国亩均用量，进一步有效控制农业面源污染。
（三）加强畜禽粪便综合治理。近年来，上海以“减量化、无害化、资源化”为原则，以“建设、利用、还田、整治”为主要途径，以规模化畜牧场为重点，兼顾散养户养殖，深入推进畜禽粪尿综合治理，实现干粪采集、处理，设置污水、雨水集泄管网，做到雨水、污水分流，建造污水处理设施，进行污水净化处理。开展大型牧场沼气工程建设项目，主要建设包括粪便收集系统、沼气发酵系统、沼气输送及发电系统以及沼渣、沼液收集利用系统。从2009年以来，在崇明县开展新一轮农村沼气工程建设，投入资金6000万元，先后建成17个养殖场（户）片区沼气工程和5个规模养殖场沼气工程，年产气量达到411.4万立方米，受益农户达4200户。事实上，农业生产本身是生态的。种几亩地，养几头猪，实行肥料还田，种养结合，循环生产。目前上海在解决这些问题方面，也有不少成功的典型（松江发展家庭农场探索种养结合生产模式；金山、崇明发展循环生态农业，推行稻虾共作、稻鸭共作、稻蟹共作多生态种植模式；崇明探索利用生猪粪尿资源化利用，发展农村沼气工程）。对许多现实中都已经总结出来了成功经验，下一阶段就是要下大力气复制好、推广好。要通过一定的手段，如经济手段、行政手段，有些要通过法律手段来推进，目的就是倒逼生产者，或者说鼓励生产者重视转变农业发展方式，注重农业生产环境保护与治理。当然在推进过程中，不可能就一种方式，要倡导多种形式，将加强畜禽粪便综合治理的做法总结好、复制好、推广好。
（四）坚决整治不规范养殖行为。本市自2007年以来，累计投入各类资金近30亿元，对350多家养殖场进行标准化改造，提升畜禽标准化规模养殖水平；在远郊和域外土地资源较为丰富的地区，新建了一批现代化畜禽养殖场，采用最为先进的自动喂料、自动清粪和自动环境控制系统，彻底转变了畜牧业生产方式，大幅提高了劳动生产率。同时，积极开展畜禽不规范养殖整治，对城市化较快的近郊实行退养或减量化，并大幅削减承载能力超标地区的畜禽养殖量，实现郊区养殖业减量化。2009年至今，本市各区县已整治6400多户不规范畜禽养殖点。2015-2016年，本市进一步整治不规范养殖，锁定整治对象2720户，今年上半年已整治和退养771户，累计投入资金1.66亿元。下一阶段，我们要贯彻落实《上海市养殖业布局规划》，通过控总量、调结构、促转型，构建与环境承载力和环境保护等要求相适应的畜禽生产能力。到2016年底前，要完成全市2720家不规范畜禽养殖户的整治任务，依法关闭或搬迁禁养区内（尤其是沿江沿河的养殖场点要尽快整治）的畜禽养殖场和养殖专业户。对纳入规划保留的畜禽养殖场，要不断提高粪污收集和处理机械化水平，实施雨污分流、粪污资源化利用，控制畜禽养殖污染排放。对没有纳入规划保留的养殖场，区县政府要制定退养计划，安排专项资金逐年实施退养。对严重违反有关法律法规从事畜牧业生产的，要坚决予以取缔。
（五）深入推进农作物秸秆综合利用。近年来，本市按照“调整结构减总量、综合利用削存量、严格管理控余量”的原则，推进农作物秸秆综合利用。以二麦、水稻秸秆为重点，推进秸秆机械化还田。在已建成的5个秸秆综合利用示范点，以有机肥加工、食用菌基质料、新型建材、再生资源和再生能源等为主要方式，推进农作物秸秆综合利用。通过废弃物粉碎设备、翻耕设备、简易棚架、硬化场地以及小型运输设备的建设，提升蔬菜废弃物的综合利用能力。可以说，在解决秸秆综合利用方面，我们已迈出了可喜的一步，下一阶段，我们要按照“政策支持、示范引导、以农为主（还田、饲用、能源）、产业发展、市场运作”的思路，因地制宜推进秸秆全量化利用，实现秸秆肥料化、饲料化、基料化、原料化、能源化。要进一步支持秸秆收集机械还田、微生物腐化和固化炭化气化等新技术示范，配合农业部研究出台秸秆初加工用电享受农用电价格等相关政策措施。加快建立秸秆收储运输市场化机制，降低收储运输成本，推进秸秆综合利用的规模化、产业化发展。
（六）加强农业废弃物治理。这项工作，要抓好两个重点：一是动物无害化处理。要继续发挥好我们现有的设施优势，不断增加投入，努力逐步提高无害化处理的能级和水平。二是农药包装物的回收和处理。必须下决心解决农田残膜污染问题，否则持续下去土壤“白色污染”将积重难返。为此，一方面，要严禁生产和使用厚度0.01mm以下地膜，从源头保证农田残膜回收。另一方面，要推广崇明的做法，对农膜回收加工利用给予补贴，逐步健全废旧地膜回收加工网络，鼓励农民和农机服务组织回收农膜。力争到2017年，当季农膜回收率达到80%以上。同时，培育从事农业废弃物资源化利用和农业环境污染治理的专业化企业和组织，探索建立第三方治理模式，实现市场化有偿服务。
三、加强领导，形成合力，把农业生态环境保护与治理的各项任务落到实处
（一）加强组织领导。要把加强农业生态环境保护和治理作为当前“三农”工作的重点来抓，市农委将建立农业生态环境保护与治理的领导小组，由我当组长，殷欧同志和邵林初同志担任副组长，还有相关领导、有关处室负责人参加。各区县农委也要建立由区农委主任任组长的推进机制，抓好这项工作。要转变观念，落实两手抓。要紧扣本区县实际，因地制宜，深化、细化实施农业生态环境保护与治理的具体工作方案，提出切实可行的行动措施，确保各项任务落地有声，尽快到位。
（二）加强示范推广。今天我们的会议看了几个现场，就是很好的典范。下一阶段，我们要对许多现实中已经总结出来的成功经验，要下大力气复制好、推广好。希望大家善于总结提炼经验，将召开会议部署工作与示范推广有机结合起来，目的就是要引导和鼓励发挥典型示范作用，以点带面，全面推进。
（三）加大执法力度。我们要进一步落实农业生态环境保护责任，加强农业生态环境执法队伍、执法能力、执法手段建设，对于农业环境违法行为，发现一起、查处一起，严厉处罚，绝不手软。属我们为主执法的，今年要集中力量，进行一两次专项整治，就像农资打假一样。属于兄弟部门为主执法的，我们要配合相关部门进行执法。总之，对各种违法行为，要加强执法力度，形成法治氛围。
（四）加强督查力度。要把转变农业发展方式、加强农业生态环境保护和治理列入重点督查内容，列入对“三农”工作的考核范围。每年都要通过监督检查，强化这方面的工作。对督查中发现的新情况，要及时研究对策措施；对督查中发现的问题，要认真落实整改措施，按时完成整改任务。对各项工作任务要明确时间节点，建立起双月通报制度，向区县通报，确保各项任务落到实处。
（五）加强规划工作。要求各区县结合本地实际，编制好农业生态环境保护与治理工作行动计划。在编制过程中，要与两个规划相结合。一是与“十三五”农业发展规划制定相结合，我们要把这些精神贯彻好，在各区县编制的“十三五”农业规划中体现出来。还有一个是养殖业布局规划，目前这个规划第一阶段已完成了，要继续做下去，把规划修订好，真正体现两手抓，一手抓农业发展，一手抓生态保护，既立足当前，又着眼长远，从而实现农业可持续发展。