养老基金投资运营破冰 面临被挪用等三大风险
养老基金投资运营破冰之后
金融市场风险、基金监管风险、资金被侵占挪用风险，是养老基金投资运营面临的三大风险
《基本养老保险基金投资管理办法》(下文简称《办法》)是中央深改小组规划的2015年重点工作之一。6月29日，上半年尚未结束，《办法》征求意见稿就已出炉，令各界注目。这种关注，不仅源于《办法》关系到数以亿计劳动者的“养命钱”，其影响更辐射至金融、资本市场的运行与改革。
养老基金的投资运营一直是个热门话题。多年来，只能存银行、买国债的养老基金在保障了“安全”的同时，却因常年跑输CPI而“隐形贬值”。2012年、2014年，经国务院批准，广东和山东先后将企业职工养老保险基金结余资金委托给全国社保基金理事会投资运营，取得了很好的效果。
接受《瞭望》新闻周刊采访的专家表示，《办法》在试点实践基础上“千呼万唤始出来”，将推动中国养老保障制度的整体改革与完善。
支付压力即将陡增
人社部6月30日公布的《中国社会保险发展年度报告2014》(下文简称《报告》)显示，2009～2014年，企业养老保险基金收益率为2.2%、2.0%、2.5%、2.6%、2.4%、2.9%，低于同期一年期银行存款利率。
截至2014年底，我国养老保险基金结余达到3.5万亿元。按照五年定期存款5%的利率计算，相差一个点，3.5万亿元每年的“损失”就是350亿元。也有专家测算，若以CPI作为基准测算，养老金在过去20年贬值近千亿。“安全了，但也‘缩水’了。这是养老基金现阶段面临的最大困境。”中央财经大学保险学院褚福灵教授认为。
在问题的另一边，中国的人口老龄化压力已近在眼前。2013年，我国60岁以上人口总数已超2亿，2030年前后我国将步入“超级老龄化”社会。清华大学风险管理与保险学系主任郑伟教授预测，届时老年人占总人口比重至少在三成以上，抚养比下降为2:1。
往近处看，如果按照55岁退休推算，建国后出生人口最多的主力婴儿潮时期(1962～1973年)出生的女性，将从2017年陆续开始领取养老金。“需求不断提升，供给持续下降，基本养老金支付压力将开始陡增。”郑伟表示。
从地方微观层面观察，养老金支付风险已经显现。《报告》披露，2014年黑龙江城镇企业职工养老保险基金透支105亿元，河北、宁夏分别透支9亿元和1亿元。天津、内蒙古、吉林、上海、湖北、海南、江西、陕西、青海和新疆生产建设兵团累计结余的养老金规模也都不大。
即便富如广东，情况也不乐观。由于外来务工人员数量众多、流动性强，广东的养老基金支付压力相对较小。而且2012年，广东省将1000亿企业职工养老保险基金结余资金委托给全国社保基金理事会投资运营，年化收益率平均超过7%，去年更达到10.7%，在保值增值方面“先走一步”。
即便如此，广东省人社厅相关负责人仍对《瞭望》新闻周刊记者表示，“企业职工养老保险基金存在支付风险。”2013年，全省22个统筹区中有17个存在统筹基金赤字。截至今年5月底，全省共有7个地级市出现当期赤字。“在湛江、汕头等市，企业养老保险基金当期收不抵支，完全靠省调剂金确保养老金发放。2013年底基金滚存结余分别只能支付1个月和2个月的养老待遇发放，支付风险巨大。”该负责人表示。
宏观、中观、微观的养老金收支压力，迫使养老基金投资运营“箭在弦上，不得不发”。“相关部门在年中就能把方案拿出来，并且原则性和可操作性兼具，足见中央深改小组对此项工作的重视程度。”受访专家表示。
在业内人士看来，《办法》最大的亮点在于“体制清晰、角色健全、风险分散”。
其一，整个运营体制清晰，角色健全。
谁是委托人？省、自治区、直辖市人民政府。
人社部新闻发言人李忠表示，由省级政府担当委托人，体现了集中投资运营原则，有利于增强基金投资的规模效应，避免地方分散投资的低效和风险；也便于国家统一制定优惠政策，均衡投资收益，防止互相攀比。
“此前，争论在于由国家作为统一主体还是建立省级主体。”中国社科院世界社保研究中心研究员高庆波告诉《瞭望》新闻周刊记者，国家统一主体的执行难度相对较大，而省级主体则可能增大全国统筹的难度。
“这一选择是考虑到养老保险目前还主要是省级统筹，很多钱甚至还在市级、县级，需要把钱归集到省里后，留足发放的，再将剩余的拿去投资。”清华大学就业与社保研究中心主任杨燕绥教授说。
谁是受托人？国家成立、国务院授权的养老基金管理机构。
全国社保基金理事会是可能性最大的选择。“理事会本来就是中国储备养老基金的管理机构，由其受托是自身职责的体现。”高庆波表示，然而如果只有一个机构，缺乏有效竞争和风险分担；而建立一个新的平行机构，其专业性和经验都需要时间重新审视。
基础养老金规模巨大，公众对于社会统筹资金的风险容忍度很低。“总的原则，受托人不是商业的，而是国家的，是最值得信任、最优秀的。”杨燕绥认为，具体如何操作，相信《办法》在公布执行时就会明确。
受托和托管分开，是借鉴企业年金投资管理的经验。选取具有全国社会保障基金、企业年金基金投资管理经验，或者具有良好的业绩和社会信誉的商业银行作为托管人、专业机构作为投资管理人，体现了制度设计的市场化运作取向。
“托管人帮我们把养老资产看管起来，投资管理人帮我们拿回最好的市场收益。”杨燕绥说，“如此，钱从哪里来、由谁负全权、由谁看管资产、由谁投资操作，四个角色规定得非常清楚。养老金运营在制度上是没有风险的。”
其二，“一揽子”资产配置，组合式投资分散风险。
李忠表示，养老基金关系到亿万群众的切身利益，必须始终把基金安全放在第一位。投资运营应以长期稳定收益为目标，不能只顾短期收益而承受巨大风险。《办法》强调多元化投资，也是为了防止“鸡蛋放在一个篮子里”的风险。
“《办法》中规定的投资产品，都是经过多年实践证明风险相对低、收益相对好的。每一项要投多少比例，算出的数值也是通过以往大数据证明可行的。”杨燕绥表示，“这样的‘一揽子’资产配置，是在我国多年市场经济改革和资本市场发展，以及理事会和企业年金投资经验总结基础上提出的一个比较丰满的投资产品组合。”
养老基金投资运营破冰之后，金融市场风险、基金监管风险、资金被侵占挪用风险，是养老基金投资运营面临的三大风险，高庆波指出，“特别是，要规避基金被侵占挪用的政治风险，就必须保持养老基金投资管理制度的独立性。”
为此，《办法》要求管理机构建立健全内部控制制度，加强风险管控，维护委托人利益；相关工作人员要遵守职业规范，严禁利用职务便利为自己和他人谋取利益。同时要求政府有关部门加强监管，各地养老基金委托投资的资金额度、划出和划回等事项，要向人力资源社会保障部、财政部报告；受托机构、托管机构、投资管理机构也要如实向有关部门报告养老基金投资运营的情况。
为应对金融市场风险和基金监管风险，《办法》在明确各方权责和投资范围之外，明晰了“监管规则”。
首先，明确资产池即各部分资产配比。如规定投资股票、股票基金、混合基金、股票型养老金产品的比例，合计不得高于基金资产净值的30%。“这是借鉴社保基金理事会的运作经验，优势是风险相对较小，代价是收益水平偏低。”高庆波表示。
又如，养老基金投资国家重大项目和重点企业股权的比例，合计不得高于养老基金资产净值的20%。“这个比例可商榷，重大项目投资周期、回报周期长，风险并不低。亦可考虑将国家战略和支柱产业纳入进来。”对外经济贸易大学保险学院副院长孙洁教授表示。
同时，“由于这部分投资存在监管风险，而省级委托放大了这种风险的可能性，需要制度更加明确受托人对基金投资的管理。”高庆波指出。
其次，《办法》提出风险准备金的相关规定：投资机构和受托机构分别按管理费的20%和年度投资收益的1%建立风险准备金，专项用于弥补养老基金投资发生的亏损。“专项资金弥补亏损是必需的，但设定的数额尚显不足。”高庆波认为。“一旦发生亏损，谁来弥补、如何来弥补、责任如何分担，应该有更细的配套办法。”褚福灵表示。
此外，受访专家指出，《办法》未就委托投资运营的最低收益率作出规定。而此前，广东、山东的实践证明，受托方向委托方承诺最低收益率是确保基金安全和保障委托方权益的有效方式。
广东省社保基金管理局相关负责人告诉《瞭望》新闻周刊记者，广东与全国社保基金理事会的约定是，委托期内年收益率不低于4.2%。山东省人社厅职工养老保险处处长张百顺也表示：“确保本金安全是双方合作的最根本原则。在此基础上，全国社保基金理事会对山东省委托运营资金的最低收益作出承诺。”
当实际收益率低于承诺的最低收益率时，按最低收益率确定委托投资收益率，差额部分由全国社保基金负担；当实际收益率高于承诺的最低收益率时，对超额的收益，绝大部分也将划归山东省。“在5年的委托期内，不收取委托资金的管理费，有利于本省获得持续、稳定、较大的收益。”张百顺说。
《办法》征求意见稿明确提出，“养老基金投资运营情况接受社会监督”。通过及时有效的信息披露，使参保者了解制度运行情况，和与制度相关的资格条件要求，如缴费时间、缴费基准、退休年龄、养老金待遇基准等是否得到了严格执行，都是“接受社会监督”的题中之义。
“养老基金投资运营关乎老百姓的‘养命钱’，这些情况都需要给公众一个交代。这方面，《办法》还需要细化。”高庆波表示。