闵行区实施体制机制改革全面推进养老服务体系建设各项重点工作

　　今年以来，闵行区紧紧围绕养老服务业综合改革试点这条主线，从改革体制、机制入手，积极发挥区养老服务体系建设领导小组的决策、指导与监督作用，积极破解养老服务与管理瓶颈，着力保障日益增长的多元养老服务需求，全面推进养老服务体系建设各项重点工作。

　　一、以“改”促“放”，理顺监督管理机制

　　（一）改革运营机制，让市场“活”起来。针对公办养老机构职能定位、运行机制、发展活力等面临的问题，按照积极稳妥、循序渐进的工作思路和社会化、市场化运营方向，积极探索公办养老机构改革试点，逐步扩大公建民营试点范围，更好地发挥公办养老机构在保障基本公共服务中的功能和作用。目前，区社会福利院社会化运行改革实质性启动，资产清算工作全面展开，人员分流、转岗和安置工作有序推进，委托运营方案已进入研讨和论证阶段。同时，积极做好改制过程中，管理人员、专技人员（医务人员）和住养老人的思想引导工作，并通过多种渠道消除信息不对称带来的负面影响，确保人心不散、管理不松、服务不降、安全工作有保障。新成立的“闵行区养老机构管理中心”，作为公办养老机构运营模式改革的主体，重点推进区、镇两级公办养老机构资产管理和运营管理分离改革，同步实施闵行区社会福利院社会化委托运营改革，分项目、分步骤引入社会优质服务资源。

　　（二）改革准入机制，让刚需“轮”起来。为解决政府养老资源一床难求的矛盾。主要通过三条路径解决。一是建立需求评估机制。坚持以需求为导向，以身体为要素，以评估结论为依据，按照1至6级锁定社区、居家、机构养老目标群体，力求把社区养老与机构养老做了一个精准切割，着力解决刚需与弱刚需的问题。二是建立入住轮候机制。对身体符合机构入住条件的老年人，按照登记先后入住保基本养老机构。7月28日，民政部社会福利和慈善司，邀请北上广的4个区到民政部进行座谈，听取各单位开展公办养老机构入住轮候的做法，《闵行区公办养老机构入住轮候办法》得到了与会领导的肯定，为民政部修改完善《关于建立健全公办养老机构入住评估和轮候制度的指导意见》提供了合理化建议。三是建立保基本床位增长机制。按照市政府确立2%的比例落实街镇的保基本养老床位。目前，全区15家公办机构的3239张床位已列入保基本床籍管理，并做到每年调整一次，确保刚需群体得到满足。

　　（三）改革统筹机制，让管理“强”起来。按照区委、区政府推进政府职能转变、加强养老机构统筹管理的要求，进一步深化管理机制改革，依托新成立的闵行区养老机构管理中心（全额拨款的副处级事业单位），对全区公办养老服务设施建设、运营进行统筹指导，对区级公办养老机构的人、财、物实行统一管理；加强对全区公办养老服务设施落实与本市老年照护统一需求评估制度、长期护理保险制度相对接的养老机构管理机制；对全区养老机构运行进行行业监管，加强养老行业人才队伍建设等职能。

　　二、以“实”促“供”，全面推进养老服务项目

　　（一）细化“三年行动”计划，保障需求持续供给。

　　认真贯彻市委、市政府关于加强养老服务供给和设施建设的要求，对标全面建成生态宜居现代化主城区的目标，经过半年多的调研和反复研究，出台了《统筹推进闵行区养老服务设施建设三年行动计划（2017-2019年）》，突出强调基本养老服务设施建设，加大扶持，强化统筹，切实发挥好政府保障基本和引导市场的作用。

　　（1）目标确定上突出“保基本”指标。以加强保基本设施供给为核心，落实政府责任，计划用三年时间，到2019年全面完成“十三五”期间保基本养老床位建设任务（2%部分），全区将达到7858张。同时，完成80%的其他床位建设（3.5%部分），以及每千人40平方米的社区居家养老服务设施建设。

　　（2）任务落实上采取“多渠道”并举。对养老设施布局专项规划已明确的31幅地块，三季度内全部排定三年具体建设计划，在没有完成2%保基本床位指标前，规划地块全部锁定用于保基本养老机构；对规划地块不足的街镇，主要通过调整规划性质、存量资源改造、提高项目容积率、向民办机构购买床位，以及区级机构床位属地分摊等多种方式，增加街镇保基本床位，确保养老基本公共服务需求“应保尽保”。

　　（3）政策导向上注重“引逼”结合。一是加大区级财政配套支持力度，按照教育和卫生公共设施建设的标准和要求，提高补贴标准和补贴比例，对保基本养老机构建设的区级补贴标准从市级4600元/平方米提高至5000元/平方米；大居内项目补贴比例从市级75%提高至100%，大居外项目补贴比例从市级50%提高至75%。二是加大转移支付和以奖代补力度，切实推动街镇层面落实主体责任，强化底线管控。对于“十三五”末没有完成养老床位总体建设任务和保基本床位建设任务的镇，分别按照一张床位55万、82万的标准，向区级财政上缴统筹建设资金；对于三年内超额完成本区域保基本养老床位建设指标的街镇，按照每张超额床位4万元的标准予以奖励。三是鼓励社会资本和市场主体参与，以PPP模式与政府合作，或参与机构运营。

　　（二）强化实事项目推进，保障规划精准落地。

　　今年，市政府目标管理关于养老服务体系建设共安排了39项工作，其中涉及区级的共11项。闵行区结合市政府工作要求，梳理分解了51项任务。其中纳入市政府实事项目安排的有五项【新增746张公办养老床位（已完成362张）、1家长者照护之家、8家老年人日间服务中心，新增养老机构设置医疗机构3家，为9家存量养老机构实施电气线路安全改造】。区政府实事项目二项【区财政资助3家民办养老机构完成失智失能护理区域功能性改造；新增6家社区综合为老服务中心】为抓好实事项目的推进，主要做了三项工作：

　　一是抓任务分解，强化主体责任。结合各街镇养老设施配置和服务需求紧缺程度，落实任务分解指标，明确建设要求。二是抓监督检查，强化目标管理。按照实事项目月推进计划，及时派出工作人员进行项目检查与督查，积极主动协调推进中遇到的问题和困难，确保工作推进规范有序。三是抓项目验收，确保建设质量。严格按照养老服务设施建筑设计规范的要求，对已完成的项目逐项抓好验收，对不符合要求的项目提出整改和完善意见，确保在设施建设上不留下服务隐患。目前，各项任务指标正在有序推进中。

　　（三）优化养老资源配置，保障需求选择多元。

　　闵行在完成基本公共养老服务设施的同时，从满足多元养老选择需求出发，主动放开养老服务市场，鼓励社会资本投资养老事业，逐步推动社会力量成为发展养老服务业的“主角”，形成“低端有保障、中端有选择、高端有市场”的服务格局。

　　一是引导社会力量投入基本养老服务。鼓励社会力量参与投资运营保基本养老机构，并纳入全区保基本养老机构运营监管体系。以招投标方式，吸引专业社会力量运营公办养老设施，实行契约管理、第三方评估、运营补贴。

　　二是构建竞争充分的中端养老市场。引导社会资本在政府养老保障体系之外，面向普通市民需求，自主开办和经营养老机构。鼓励大型社区开发商开办社区养老机构。借鉴大型居住社区建设模式，引导大型商品房社区开发商全额投资、独立建设和运营社区嵌入式养老服务设施。按照PPP模式，由政府与社会力量共同出资兴建养老设施，通过合同约定双方权责，社会力量在约定期限内享有特许经营权，独立进行运营。

　　三是引入和培育高端养老品牌。一方面，利用闲置商业和工业用地，引入国内外知名养老企业在区内开办分支机构，针对中高收入老年群体，提供高品质个性化的养老服务。如，复星集团和美国峰堡集团共同投资1亿元在浦江镇建设申堡养老院，总计有740张床位，目前已签约近500张床位，入住超过90人。另一方面，依托区位优势，在配套设施完备、交通便利的重点区域预留专项用地，引导本地企业投资养老事业，面向海内外高收入群体提供高端养老服务。如新东苑集团在华漕镇投资10亿元兴建新东苑•快乐家园，采用多元化经营模式，打造综合性养老社区，可为1700位老人提供从居家颐养、社交休闲、文化娱乐到健康护理的一站式服务。

　　三、以“质”促“能”，着力提升专业服务水准

　　（一）扎实开展养老服务质量建设专项行动。

　　落实习总书记关于“开展质量提升行动的部署要求”，扎实开展“养老服务机构质量年”活动。印发了《闵行区养老机构服务质量建设专项行动实施方案》的通知，重点聚焦“补短板、破瓶颈、促长效”三个方面，力争用三年时间，在养老院服务质量上有明显改善。一是制定养老机构星级管理标准和相应的评价、监管办法，将星级管理与政府监管、财政奖补、价格核定相衔接，促进养老机构服务品质提升。二是加强养老机构服务质量监管，实施政府监管力量联动整合，落实第三方评估机制，推动行业监管、社会监管，建立养老机构诚信档案，坚决依法依规从严惩处欺老、虐老行为。三是推进养老机构信息化监管体系建设。通过信息化平台，加强对运营管理过程、基本服务包以及服务对象、服务内容等信息的统计和大数据分析，实现从静态数据统计分析向动态实时监管升级转型。

　　（二）制定《闵行区养老机构监督管理标准》。

　　启动了全区养老机构现状评估调研和“养老机构实施标准化监管”的研究项目，围绕养老机构监管要求，梳理和整合现有的各类国家标准、地方标准、行业标准（设计、建筑、服务、食品安全、消防等等），按照浓缩精炼、面向实践、便于实施、便于操作、便于监管的原则，进一步明确政府对养老机构服务质量实施标准化监管的依据和操作路径，重点聚焦养老服务业全过程监管的标准化，编制具有规范性和强制性的事中、事后监管标准参考手册和服务验收、服务监管的操作标准，完善监管体系。

　　（三）构建养老服务人员职业成长激励机制。

　　出台了《闵行区关于进一步加强养老服务人员队伍建设的实施意见（试行）》，明确了三个方面政策措施：一是完善养老服务人员教育培训体系，提高养老服务人员专业技能；二是加大养老服务人员就业扶持力度，进一步建立养老服务从业人员岗位工资指导价位发布机制，加强就业援助和职业指导，落实专项就业补贴政策。三是建立养老服务人员薪酬激励机制，合理制定养老服务人员的分级薪酬水平，建立养老服务就业和岗位补贴、职业技能补贴和养老服务专业技术人员津贴以及养老护理员绩效奖励等制度。通过一定阶段的政策扶持，确保养老服务人员队伍的稳定性，提高养老服务人员队伍的整体素质，促进养老服务的职业化、专业化、规范化发展，为老年人提供更加优质的服务。

　　四、以“备”促“衔”，提前谋划长期护理保险

　　长期护理保险作为一个新生事物，是市委、市政府积极应对人口老龄化的重要举措，也是打破传统思维、大胆改革的重大创新，目前，闵行区着重围绕四个方面来做好准备工作。

　　（一）技术支撑准备。在统一需求评估信息管理平台的基础上,整合医保长护险相关业务模块，建立闵行区养老公共服务平台。平台主要通过方便快捷的申请渠道，友好高效的管理平台，保障与定点评估机构和定点护理服务机构的连接互通，实现闵行区长期护理保险申请、评估、审核、服务分派的信息化。目前，此项目由三个试点区的“华懋信息技术有限公司”承接与推进，预计年底完成。

　　（二）从业人员准备。目前闵行区共有护理人员2600余人，其中持等级证的占25%。按照长护险结算要求，今后护理人员均需持证开展服务。为此，闵行区一方面抓紧开展培训，上半年已组织200多名护理员参加等级培训鉴定。另一方面，已制定出台《闵行区关于进一步加强养老服务人员队伍建设的实施意见(试行)》，正在制订具体操作细则。同时，通过建立健全养老服务人员职业教育、技能培训机制等措施，进一步稳定和提升养老护理员队伍，促进养老服务队伍的职业化、专业化和规范化发展。

　　（三）需求评估准备。考虑到长护险实施后可能出现的评估申请高峰，按照“便民、高效”的原则，闵行区计划在四季度对养老机构内没有经过评估的存量住养老人，集中开展一次统一需求评估工作，既做好提前分流准备，也确保长护险推出后，尽可能缩短住养老人享受长护险待遇的过渡期，尽量做到无缝衔接。

　　（四）宣传发动准备。为推进长护险在闵行区有序展开，让老年群体和老人家属充分了解长护险实施的意义，熟悉申请、审批流程，闵行区将通过闵民发布、闵行发布以及区内一报二台等多种途径向社会予以公布，切实将好事做好。同时，目前闵行区保基本机构平均入住率已达到89%，部分机构出现了轮候，而民办机构平均入住率才60%，部分空置率较高，为减少轮候，拟在媒体上积极开展宣传，引导有需求的老年人关注和入住空置率较高的机构，对均衡公办、民办机构的发展已取得了一定的效果。