新华文摘｜吴遵民：中国终身教育体系为何难以构建
一、中国终身教育体系构建的政策背景
构建终身教育体系是我国教育改革与发展的一项重要战略决策。从上世纪90年代以来，构建终身教育体系并确立其在我国教育改革与发展中的重要地位之课题便已提上议事日程。1993年，在中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》中就明确指出：“成人教育是传统教育向终身教育发展的一种新型教育制度，对不断提高全民素质，促进经济和社会发展具有重要作用”；1995年出台的《中华人民共和国教育法》第十一条更是明确规定：“国家适应社会主义市场经济发展和社会进步的需要，促进各级各类教育协调发展，建立和完善终身教育体系”。此后，在每年的政府工作报告及其要点中都必然提到建立终身教育体系及与此相关的问题。2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》亦把“构建体系完备的终身教育体系……促进全体人民学有所教、学有所成、学有所用”的目标提升到了教育改革与发展战略的高度。为实现这一战略决策，除了中央和地方各级政府的强有力推进以外，一些地区还出台了相关法律来予以保障。2005年，福建省制定了中国大陆第一部终身教育地方条例——《福建省终身教育促进条例》；2011年，经过长期的探索与酝酿，上海市也出台了《上海市终身教育促进条例》，以上地方条例的制定，实现了我国大陆地区构建终身教育体系是我国教育改革与发展的一终身教育立法的零突破。
但是，从国家及地方整体的发展状况来看，无论是体系构建还是立法保障等一些重大举措却至今仍然停留在理论酝酿或空泛讨论的阶段，实质性的进展或突破性的举措几乎没有。那么，历经几十年的努力，我国终身教育体系为何仍然难以构建？阻碍终身教育体系构建的现实问题与当代困惑又究竟是什么？对此我们应采取怎样的措施、进行哪些方面的努力才能扫清发展的障碍？这里的探讨与明晰，正是在推进终身教育体系构建之际亟待研究与解决的基本问题。
二、终身教育体系构建达成的国际共识
终身教育思想源远流长，早在古代西方和中东的宗教教义以及中国民间的古老俗语中就浸透着终身教育的理念。然而，现代意义的终身教育，则源于二战以后知识社会的形成、经济发展对教育的依赖以及公民学习权保障的需要。1965年，法国成人教育专家保尔·朗格朗在联合国教科文组织召开的国际会议上第一次提出了“终身教育”的理念，由此受到了世界众多国家的关注，并兴起推进与开展终身教育活动的热潮。
终身教育历经半个多世纪的推广与发展，基础理论与实践活动都获得了长足的进步，但目前对终身教育概念内涵的界定及其具体形态的科学解说则仍未形成统一的定论。得益于国际社会近年来的深入研究与不断实践，在终身教育理论及其体系构建等一些主要领域还是形成了一些基本共识。
共识之一，确认终身教育体系形成的关键，乃是通过围绕人一生需要的角度，重新有序和有效地整合各种教育资源，旨在打破原先存在于学校与学校外教育资源因各种或历史或现实等原因所造成的被隔裂、被分离的鸿沟与壁垒。
共识之二，明确终身教育的主体乃是学习者自身，要求终身教育始终贯彻“自由、自主与自助”的原则，明确构建终身教育体系的基本原则之一是确立公民应该享有的基本教育权利。
共识之三，确认构建终身教育体系的终极目标乃是实现“学习社会”，而学习社会的根本宗旨则是要体现“人生真正价值的转换”。即学习的最终目的不是为了经济或职业上的需求和利益，而是为了提升自身的生活品质和精神教养的程度，以最终实现人的“贤、乐、善（To live wisely, agreeably and well）”为根本目标。
三、中国终身教育体系构建面临的严重困境
历经近60年的推广与普及，终身教育理念在世界各国已逐渐转化为深化教育改革与发展的重要方针与政策。在我国，虽然因为“文革”等历史原因，对终身教育理念的推广滞后西方发达国家约20年，但改革开放后在政府的重视与大力推进下，我国终身教育在理论和实践上都取得了一些成就，缩短了与世界发达国家之间的距离。然而，当前令各级政府和学界倍感困惑的是，几十年来一贯倡导的终身教育体系，至今仍停留在口头推行、文件批转的层面，难有纵深推广与突破性的成果。如我国仍然未能建立起体系构建所需要支撑的政策与立法机制，各种教育机构之间横向割裂的状态依然普遍存在，教育资源也未能有效整合，国家层面推动终身教育的指导管理机构亦未有建立，鼓励全民参与终身学习的奖励机制也仍然处在空白状态。
具体而言，当前影响与阻碍终身教育体系构建的各种困惑与问题主要体现在以下几个方面：
1. 终身教育体系与既有国民教育体系的概念界定仍未明晰
自1995 年《中华人民共和国教育法》提出“建立和完善终身教育体系”以来，构建终身教育体系亦随即成为我国促进教育改革与发展的重要政策与战略导向。2002年11月，党的十六大“全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面”的报告中，就教育发展的战略决策提出了“构建终身教育体系”和“形成比较完善的现代国民教育体系”两个发展目标。终身教育体系与国民教育体系并列而同时出现在党代会的重大文件中还是第一次。十七大“高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗”的报告中继续延用了两个“教育体系”的说法，但描述较前更为精炼：“现代国民教育体系更加完善，终身教育体系基本形成，全民受教育程度和创新人才培养水平明显提高”。2010年7月29日，备受关注的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）》（以下简称《纲要》）正式公布，这是中国进入新世纪之后的第一个教育规划，也是今后十年内指导全国教育改革与发展的纲领性文件。虽然《纲要》对包括教育发展战略与目标在内的各种方针与政策作了全面阐述，但是关于困扰学界的所谓“两个体系”的界定仍然没有取得重大突破，只是基本沿袭了十七大报告的提法，其具体表述为“现代国民教育体系更加完善，终身教育体系基本形成，促进全体人民学有所教、学有所成、学有所用”。
相对于十六大报告首次提出构建终身教育体系的方针以及与国民教育体系并列的所谓“两个体系”论，至十七大报告及《纲要》努力明晰两者之间的关系，指出唯有在“具体形态”下的“各种”国民教育充分完善了，方能基本实现“理念中”的终身教育体系构建，显然后者相比前者的表述已经有了明显的进步。但一个国家不可能同时存在两种教育体系，相对新形势、新理念下产生的终身教育体系，固有的国民教育体系又该如何转型、如何变革乃至进一步完善，这实际上已经成为教育界面临的一种新的挑战与机遇。然如今依旧采取“貌合神离”的表述，这不仅在学理层面存在误区，而且对于一线的教育实践者和指导者而言，也难以产生实际有效的指导与引领作用。而在概念界定层面都不能取得完全一致认识的话，那么终身教育体系的具体构建就必然遭遇困境。2012年党的十八大报告虽然没有再提“国民教育体系”，而是直接就“完善终身教育体系，建设学习型社会”提出要求，但如何解决国民教育体系与终身教育体系的内涵界定与整合的问题，仍然需要学界在理论与实践的研究与推进过程中作出进一步的论证，以期得出一个符合时代特征的科学结论。
2.“校外教育”发展面临的体制问题长期得不到解决
所谓校外教育，是相对正规学校教育而言的各种学校以外的非正规和非正式的教育形态。就人的一生而言，个人接受正规学校教育的时间实际上非常短暂与有限，因而若要推动个体的不断成长与完善，学校后的继续教育乃至终身教育更为重要。换言之，校外教育的资源能否得到充分利用，校外教育能否取得长足的发展与进步，对于终身教育体系的构建与完善极为关键。
改革开放以后，伴随着人们对教育需求的日益增长，如同正规学校教育一样，社区教育、老年教育、职业培训等各种形式的校外继续教育均获得了长足的进步，而这一状况亦极大地促进了终身教育实践活动的推广。但是，由于受制于顶层政策框架设计的匮乏以及校外教育理论研究的缺失，各种形式的校外教育普遍面临着体制与机制的发展困境，甚至一些曾经十分繁荣的教育形态，亦因受到社会形势的急剧变化而面临“终结”的危机。
以成人教育为例。这一校外教育形态，伴随“文革”的结束及“改革开放”新形势的需要而在我国兴起并逐渐发展起来，承担着对走上工作岗位的成年人进行补偿教育、学历教育、岗位培训及市民精神教养教育等历史重任，还曾经在20世纪80年代被列入国民教育体系四大组成部分之一。却在进入新世纪以后，随着“两基”完全普及，高等教育大众化的实现，“文革”后教育欠账的渐次“偿还”，以及社区教育的日益兴起，成人教育开始陷入发展瓶颈，并逐渐面临“消亡”的危机。
社区教育的发展也面临同样状况。30年的推动与发展虽然使社区教育已经在促进居民终身学习、提高居民精神文化素养，以及维护地区稳定与发展方面起到了不可估量的重要作用，但由于得不到立法的保障，社区教育至今没有被列入国民教育体系的序列，其专业工作者队伍也面临着无培养途径、无职称系列、无岗位编制的种种困境。如果这种状况延续下去，若干年后随着社会形势的再次变化，当下十分兴盛的社区教育也将与成人教育一样，陷入昙花一现、凋零萎缩的境地。而实际上造成更大损失与危害的，乃是对大量人力、物力和财力的浪费。因此，终身教育体系的构建，若没有形成成熟而发达的校外教育资源的有效整合路径，并通过立法保障解决体制机制的各种困境，则终身教育体系的构建便无异于一句空话。
3.终身教育立交桥与各种教育资源整合的困惑
终身教育在倡导之初，联合国教科文组织曾使用的英语术语为“Life-Long Integrated Education”，而“Integrated”即有“统合”之意。按终身教育理念的创始人、法国成人教育专家保罗·朗格朗的观点来看，统合指的是“每个个人在自己不产生矛盾的情况下，就教育训练的不同阶段作出统一和协调的努力。”就终身教育体系构建的本质而言，其原本就是要为人一生不同阶段的发展提供教育帮助，因此统合学校与学校外教育的各种资源，并使其围绕人一生发展的需要，发挥促进与提供条件的作用，无疑非常重要。这不仅是构建终身教育体系的意义之所在，同时也是形成终身教育体系的关键因素。换言之，若要构建一国之终身教育体系，必须首先对学校与学校外教育的资源进行有效“统合”，即在两者之间架起有机连接的“立交桥”，并对学校外各种因历史原因、行政组织的归属原因，乃至利益关系的博弈原因而造成的纵向割裂、横向阻断的体制机制予以整体变革，通过顶层设计的办法使各种原本互不关联、互不融合的教育资源得以连接贯通并加以有效利用，达到协调与统合的目的。无疑，实现以上目标不仅是构建终身教育体系的关键，也是打通各种教育壁垒与阻隔的重要手段。但这一重要理念的实现却在我国遭遇了最为严重的困难与阻碍。且不说学校与学校外教育资源的整合，首先就遇到一个所谓“正规”与“非正规”、“体制内”与“体制外”的障碍问题，而即使都在“体制外”的非正规教育，也因为各自的归属不同、行政管辖的机构不同而呈现难以有效整合的困境。如社区教育属于街道管辖，而各种成人教育则由教育部门或民间机构举办，还有些是由各种社会团体或个人举办的。因为归属的不同，加之利益的关系，单纯学校外教育资源的整合就呈现出所谓“剪不断、理还乱”的状况，这一问题若得不到有效解决，则终身教育体系的构建就无法真正落到实处。
4.国家终身教育立法难以实现
进入新世纪以后，在教育部公布的《教育事业“十五”规划和2015年发展规划》中曾第一次明确提出“研究起草推进终身学习的法律法规”的设想。受其影响，自2002年开始，研究并起草《终身教育法》就几乎成为每年教育部年度工作的要点。但是，以上倡议已经提出了十几年，国家层面的《终身教育法》却仍然处在空白状态。而国家终身教育立法的止步不前，也真实地反映了我国终身教育难以深入开展的困顿局面。
2005年7月29日，作为地方性终身教育立法，福建省的《福建省终身教育促进条例》首先获得人大会议通过，这部地方立法不仅明确了政府推进终身教育的职责，规定了设立终身教育促进机构（终身教育促进委员会）及建立终身教育活动日，还规定了媒体的宣传职能等法定内容。这是国内第一次以法律的形式明确在我国现有条件下区域性终身教育事业如何开展与推行的一个实例。福建终身教育地方条例的制定，不仅极大地推动了我国终身教育的政策实践，而且亦为终身教育由一个理念、一种思潮转为具体可行的政策举措乃至立法原则作出了贡献。但是，由于此条例在起草之初即由学者及民间团体为主来推动，因而政府职能基本处在缺失状态，政府的缺位亦导致了该法在实施过程中的空乏与无力，如实质性的终身教育体制机制并未建立，教育资源的整合与衔接亦未有重大突破，终身教育经费来源没有给以明确规定等。由此这一地方条例亦变成了一部仅具象征意义的“空法”。同样的问题也出现在2011年公布实施的《上海市终身教育促进条例》中，如该《条例》狭隘化了终身教育的内涵，各级各类正规学校教育均被排除在终身教育体系之外，大量在社区开展的各种具有教育意义的文化休闲乃至娱乐身心的活动也都不在推进之列，这就使得期待依托立法而展开的各种扎根社区的终身学习活动失去了赖以生存的法律基础。
简言之，如何通过立法充分发挥各种教育资源的作用，同时加大统筹各类教育与文化资源的整合力度，以提供多元与多样的满足公民学习需求的各种教育课程或学习活动，无疑对促进公民的终身学习具有重要作用，而这样一种局面的形成则都需要在立法层面进行必要的法律规范与规定。
四、终身教育体系构建的关键举措
面临上述终身教育体系构建之际遭遇的现实困境，理论界以及地方政府在实践的过程中亦曾针对不同问题并在不同层面提出过一些有益的解决对策。如为了激励普通市民参加终身学习活动，一些地区实施了终身学习卡制度，凡地区居民参加一定数量的学习活动即可获得物质奖励。又如为了满足更多民众终身学习的需求，上海开放大学创设了学分银行制度，普通市民不需要考试即可直接入学，而平时所参加的各种学习活动与课程，若经学分银行的认可还可积累学分，以供个人获取学历或资格证书所用。但是若要论及国家层面终身教育体系的构建，则仍然任重而道远。笔者以为，目前体系构建存在的最为核心与关键的问题，乃是国家层面缺乏实质性的行政推动机构，因此对于终身教育体系的构建，虽然在理念上已经形成了基本共识，但是在具体的实施层面，如整合各种教育资源、协调各种教育关系、搭建各种教育平台等一些必须通过顶层设计及制定强有力政策来予以推进的举措，则因为行政机构的缺失及主管部门的缺位而无法深入推进与落实。换言之，我国虽然早已确立了构建终身教育体系的政策导向，事实亦已证明这一目标不仅符合国内教育发展的现实需要，而且与国际教育的发展趋势也实现了接轨。但是作为重要的推动力量，即具体实施上述目标的执行主体，尤其是作为公权力所架构的行政主体却处在一个空白的状态。至今没有在国家层面建立一个直接主管与推动终身教育实施的行政机构，并仍然以传统的学校教育管理机制与模式来发展终身教育，于是在实践过程中出现的诸多功能不匹配与人为的制度屏障就会无法逾越。例如因为没有一个归属终身教育的管理机构，于是无论校内还是校外的教育文化资源就难以得到有效整合；由于缺乏顶层设计与政策统筹，于是各种教育机构各自为政、互不贯通，乃至终身教育推进过程中条块分隔、多头管理，以及教育资源重复与浪费的现象也是层出不穷。
需要指出的是，根据2010年国家中长期教育规划的基本精神，国家在教育部设立了继续教育办公室，并赋予其推动终身教育具体事务的权限。从表面上看，这一机构的设立，似乎解决了终身教育因主管部门的缺失与缺位所造成的无法深入推进的问题；然“继续教育”只是对应“学校教育”并衔接学校后教育的一种形态，其本隶属于终身教育体系的范畴。具体可参见下图所示：
由上图可见，继续教育只是终身教育体系中的一个基本组成部分，并完全归属于终身教育的内涵范畴。因此教育部通过成立继续教育办公室这一机构去承担终身教育体系构建的重任，就好比以一个下位概念去包容上位概念，以一种局部性的教育形态去统筹一种整体性的教育形态，其结果只能是在理论层面陷入更大的理解误区，同时在终身教育体系的架构过程中出现更大的实践困惑。
对此，笔者的建议是，应在教育部专设终身教育推进办公室，即通过这一中央层面行政机构的设立，将终身教育的定位从成人教育、继续教育的狭小范畴拓展到整个教育领域，由此亦可解决行政归属上将终身教育划归于职成教司这一狭隘化的推进困境。对于在国家层面设置专门行政机构的做法，国外亦早有先例。如日本在1988年将原文部省的社会教育局升格为终身学习局，并下设终身学习振兴课，其中一个重要职能就是制定终身教育政策、促进终身教育事业的发展并承担起协调与其他部局等行政机构的关系。韩国也在2008年由教育科学技术部（Ministry of Education Science and Technology ，MEST） 专门设置终身教育振兴院（National Institute of Lifelong Education，NILE），该院的主要职责是促进韩国全国终身教育事业的发展，包括知识援助、政策拟定、项目开发及对终身教育的成果进行评估认证，对终身教育体制进行运营及管理。该院直属韩国教育科学技术部领导，下面并设韩国自学学位考试院、学分银行中心（CBS）和终身教育中心（NCLE）等三个职能部门。因此，以设立继续教育办公室的机构形式来推动终身教育，实乃对终身教育内涵的极大误解，此举不仅无助于终身教育体系的构建，而且对未来终身教育的发展也将造成负面影响。
总之，加速推动中央层面终身教育机构的改革力度，加强政府行政力量的有效推进，并继续深化对终身教育理念的理解深度，才有可能打破当前终身教育体系构建所面临的僵局，并突破长久以来因体制机制的壁垒所形成的教育资源难以整合的困境。
来源｜ 新华文摘（2014年19期） 编辑｜ 戴勇