[中国新闻周刊]刘士林：城市群规划引领城镇化[图]

刘士林 

中共十六大以来，区域协调发展战略上升为国民经济战略的重要组成部分，在10年的时间里，国家发改委批准发布了30余项区域性发展规划，范围从东部、南部延伸至中部、西部、东北等。同时，再加上全局性和综合性的《主体功能区规划》《国家新型城镇化规划》等，已基本形成了一整套战略规划框架体系。  

“十三五”期间，如何形成新的城市集群发展模式，缓解目前内需不足的现状，为“十三五”期间的经济发展提供可持续动力被寄予厚望。  

但也有人担心，经济下行压力和局部的“逆城镇化”现象将使中国城镇化放缓，难以完成“十三五”城镇化指标。长期从事城镇化和城市群研究的国家“十三五”发展规划专家委员会委员、上海交通大学城市科学研究院院长、首席专家刘士林在接受《中国新闻周刊》专访时表示，目前城市化的需求依然刚劲。和经济上的“唱衰论”一样，低估中国城市化同样站不住脚。  

中国新闻周刊： 从宏观上看，“十三五”期间，区域经济社会发展思路主要会有哪些方面的创新和调整?又有哪些方面是要延续和坚持的?

刘士林： 目前已基本形成了一整套战略规划框架体系，“一张蓝图干到底”，以后更多的是局部的修编或细化，或者是在新的国家战略意图下进行新的组合。

如果说会有什么创新和调整，我想主要在三方面：一是和规划时效性相关。部分规划或规划中的某些内容，由于外部环境和宏观政策的快速变化，存在着“一编出来就已过时”的现象，这是需要通过及时的修编加以解决的;  

二是十七届六中全会、特别是十八大以来，中央和国家出台了一系列新的重大改革决策和战略部署，如文化强国、生态文明建设、依法治国等，原有规划中的一些不适应的内容需要移除，同时也有一些内容需要补充;  

三是呼应“十三五”时期全面建成小康社会的总体战略目标，需要对已有的区域战略进行适度的聚焦，明确主次和急缓。这个任务目前已经明确，已有规划将主要围绕着京津冀协同发展、长江经济带、“一带一路”这三大国家区域发展战略来调整。  

中国新闻周刊：国家层面正在加快推进一些区域性城市群规划的制定，但从总体上看，是不是还缺乏一个宏观体系和整体思路?  

刘士林：2014年，《国家新型城镇化规划》明确“把城市群作为主体形态”，既不是一直占据主流的“小城镇”，也不是2000年以后异军突起的“大都市”，而是更具有包容性和协调性的城市群成为主导和基调。  

城市群不是“一大堆城市”或“一大片城市化区域”。新的城市群的形成，既依赖区域经济社会发展的一体化水平，也依赖具有战略性的顶层设计和规划。但一体化和层级体系说起来容易做起来难，特别是在碰到投资诱惑或资源分割矛盾时。  

一方面，对城市群规划而言，关键是要编制一个能照顾各方利益需要、协调多元主体的总体规划。另一方面，对目前国内已有的20个或30个城市群而言，为了防止各城市群之间出现同质竞争甚至是恶性竞争，也非常有必要编制全国性的城市群规划体系。  

至于这两个规划之间的关系，我们的一个基本看法是，在具体的城市群规划编制之前，应先做一个具有“总规”性质的《中国城市群战略规划纲要》。但目前的程序恰好相反，很多城市群规划在城市规划、产业发展方面雷同的内容很多，并埋下了功能同化的隐患，这是由于缺乏一个“总规”约束和指引的结果。在“十三五”期间，可以考虑把这个一直缺少的顶层设计弥补一下。  

中国新闻周刊： 过去几十年，中国城市化发展的一个严重问题就是同质竞争，只是集中在一起的一群城市，而不是真正的城市群。未来的城市群规划，如何避免这个问题?

刘士林： 这个一直是我们团队研究、关注的重点。要切实规避这个问题，我们认为就要走文化型城市群发展道路。

我们一直讲，城市群主要有两种发展方式，一是以经济、交通和人口集聚为基本特征的经济型城市群。二是以文化、生态和生活质量为建设目标的文化型城市群。前者把城市群简单等同于经济和交通建设，是在城市群之间形成更大规模的同质竞争和结构趋同的根源。  

所以我们认为，应在《国家新型城镇化规划》首次提出的人文城市战略框架下，如何充分利用深厚丰富的区域文化资源，在“十三五”时期规划和建设若干文化型城市群，突出文化、生态和生活质量的主题和导向作用，解决过分强调人口、经济和交通等导致的城市病，带动城市建设进入以文化发展为主题、以经济发展为基础、以政治建设为目标的良性循环阶段，应该是最应该考虑的战略选项。  

中国新闻周刊： 目前我国初具规模或被认可的城市群有多少?目前这些城市群的发展水平如何?距离理想的城市群，有哪些差距?

刘士林： 关于城市群的现状，以目前比较公认的10大城市群为例，根据我们的研究，共涉及129个地级市，占地级市总量的45.42%;地区生产总值实现29.20万亿，占全国总量的73.03%，是经济社会发展中当之无愧的中流砥柱。

就总体而言，城市群仍存在几个主要问题。一是发育不足。城市群尚未形成良好的城市层级和分工体系，区域协调和一体化水平上比较滞后，在城市生态环境和文化软实力方面的差距更大。另一个主要问题是发展不平衡，尤其是目前扎堆出现的中西部城市群在城市规划、产业发展等方面的雷同化与同质竞争问题相当普遍，不利于培育城市群内部良好的城市层级和分工体系，并有可能重蹈东部发达地区“先污染，再治理”的覆辙。  

什么是理想的城市群，我们有一个自己的界定，认为它是一个在人口、经济、社会、文化和整体结构上具有合理层级体系，在空间边界、资源配置、产业分工、人文交流等方面具有功能互补和良好协调机制的城市共同体。其中最大的问题，主要是如何以城市协同发展打破行政区划壁垒。这个进程在过去一直比较困难，但在十分强调政府和市场各司其职的行政新常态下，相关阻力和矛盾会比过去减少许多。在“十三五”时期，应该有一些比较好的预期。  

中国新闻周刊： 除了在《国家新型城镇化规划》里明确提出的京津冀、长三角、珠三角、长江中游、中原、成渝和哈长7个城市群外，你认为，十三五期间，哪些区域性的城市群应该加以重点引导和发展?

刘士林： 这个要先确定一个遴选的标准。这主要可以从两方面来考虑，一是按照城市群一般规律，一个城市群的建成，一般需要经历一段较长时间的培育和积累，如中国目前发展排名第一的长三角，从20世纪70年代末国家开展谋划布局，也经历了30多年才把长三角这个圈画圆，同质竞争和相互拆台的行为越来越少。二是中国城市群发展不同于西方，西方城市群主要是城市地理与经济自然演化的结果，但中国城市群主要依赖于人工的规划、设计和推动。由于人的因素占的比重比较大，中国城市群的成长更需要仰仗战略机遇或好运气。

把这两方面结合起来，“十三五”时期有这样一些城市群可以关注：一是近年来已经以各种名义进入国家战略视野的，所谓国家战略视野主要是由国务院或国家发展改革委发布了区域发展规划的，如2008年的北部湾，2009年的关中-天水经济区和辽宁沿海经济带，2011年的海峡西岸经济区。这也包括一些专项特色规划，如国家发展改革委发布的武汉城市圈和长株潭城市群的资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革总体方案。它们不仅积累较为深厚，也分别搭上了“一带一路”或长江经济带的新干线。  

二是山东半岛城市群也值得关注，据上海交通大学城市科学研究院发布的《2014中国城市群发展报告》，在中国六个城市群(长三角、珠三角、京津冀、山东半岛、中原经济区、成渝经济区)的综合水平上，山东半岛借优越的地理位置和良好的经济基础，超过了已列入国家重点的中原经济区和成渝经济区，位居第二阵营。  

三是新疆、甘肃、宁夏的城市群。作为中国“一带”战略的境内主体部分，在“十三五”时期将会有较多的斩获。  

中国新闻周刊： 目前涉及区域发展的三大战略，包括“一带一路”、长江经济带建设和京津冀协同发展都在推进，你如何看待这几大战略在“十三五”的前景和进程?

刘士林： 从进程和前景看，京津冀目前进展最快。在强大的国家意志和战略需要支配下，京津冀在破除行政壁垒方面已走在了长三角和珠三角的前面。一些硬骨头也开始被啃下来，在“十三五”时期，这种态势预计也不会减弱。

在“十三五”时期，长江经济带的进展会比较平稳。依托长江黄金水道，这一战略区集聚了成渝、长江中游和长三角三大国家级城市群，形成了三个支点，它们的基本情况是长三角综合发展水平居于国内之首，成渝经济区发展态势良好，中游的武汉城市圈、长株潭也培育多年，现在最需要的是如何统筹西藏和青海的城市化进程。  

而“一带一路”上的风沙和风浪都会比较大。面临的挑战和困难还相当突出：在“一路”方面，主要是区域发展不平衡不协调问题。在“一带”方面，主要是城市的衰败和复兴问题。作为古代欧亚的交通商贸大通道，丝绸之路沿线曾遍布着中国古代发达的城市。但在今天，除了洛阳、西安、兰州、西宁、乌鲁木齐、天水、敦煌、喀什、吐鲁番等，其他如固原、哈密、靖远、武威、平凉、会宁、酒泉、陇西、临夏、张掖、伊宁、龟兹、阿克苏、若羌、且末、于阗等差不多已被遗忘了。这些问题如果不能较快较好地解决，必然要严重拖累“一带一路”国家战略的实施。  

中国新闻周刊： 国家级新区和自贸区，也是本届政府推动区域发展的抓手，在你看来，在“十三五”期间，国家级新区和自贸区会发展到什么规模?

刘士林： 首先是一个关于国家级新区的基本态度问题。在国内主要有两种声音，一种是把新城新区等同于“鬼城”“空城”予以全盘否定。另一种主要以上海交通大学城市科学研究院为代表，认为新城新区改变了中国城市化进程在空间上的“穷过渡”思维与发展模式，现在面临的主要问题不是要不要，而是如何改变发展不足和发展不全面的现状。

相对于空间狭隘、基础设施落后的老城区，新城新区在大规模解决人口居住和就业、在整体上带动和引领城市“创新驱动，转型发展”等方面具有突出优势和关键作用，不能因其存在的问题而因噎废食。由于有强烈的现实需要，我们预计国家级新区会逐渐在全国铺展开来，最后有可能达到一省一个。但在模式上会有改变，即不再是圈地运动，而是通过盘活现有的空间资源，通过合并相关新区、提升其行政级别来达到。  

目前，关于国家级新区的主要问题不是面积和数量，而是集中在几个方面：一是与数量上不断增多的现实相反，新城新区特有的创新精神却越来越淡薄和空泛，“复制多而创新少”亟待解决。二是多数新城新区在管理体制越来越僵化，没有建立起符合新城新区性质和需要的行政体制机制，这应作为新城新区未来行政体制改革的重要内容来抓。其他还有规模扩张和集聚效应冷热不均、规划调整频繁且幅度大等问题也比较突出。  

中国四个自贸区的设立，在解决和降低贸易通道、降低成本等方面做了积极的成绩，但如果只有一个商贸功能未免显得单一，也不符合当今世界经济贸易和社会文化日益融合的大趋势。在“十三五”时期，如何把自贸区的文化贸易问题解决好，使文化开放与文化安全两全其美，是必须及早研究和探索的重大课题。  

中国新闻周刊： 2014年的城镇化率为54.77% ，国家提出到2020年城镇化率目标要达到60%，但一些研究认为“十三五”城镇化速度将继续走低，你认为“十三五”规划的城镇化指标是否会做调整?

刘士林： 这和国家统计局最新公布的两组数据有关：一是2014年16至60周岁的劳动年龄人口比上年末减少371万人，连续第三年出现了绝对数量下降;二是2014年农民工总量增速为2.8%，比2011-2012年的5%以上有较大下滑。一些专家和媒体据此认为“十三五”时期1%的城镇化指标过高，甚至建议修正或降低。但由于对中国城市化的基本规律和国情特点认识不足，这些论断基本上都是片面和错误的，有必要予以辨析和纠正。

首先，劳动年龄人口等的统计数据变化是事实，但更重要的是放到中国城市化语境中去解读。中国城市化的基本国情是农业人口多，但也意味着城市化的后劲足和可持续性强。庞大的农业人口和城乡发展的不平衡，是城市化持续快速推进的现实基础与条件。这就意味着放缓只是局部的而非整体的，是相对的而非绝对的。  

其次，要看到文化的重要作用。中国有深厚的宗法文化传统，血缘、宗亲、同乡、同学、战友等关系，也在深刻影响着中国的城市化进程，并呈现出“一人进城，举家城市化”的特点。据一份调查报告，在广州、上海、北京的农民工中，有49.8%的新生代农民工是通过亲友熟人找到工作。这些超出了各种统计理论与方法的阈限，也是不能简单以统计数据判断中国城市化的原因。  

再次，城市化的需求依然刚劲。由于现阶段城乡差别依旧很大，所以不是人们愿意不愿意进城，而主要是有没有条件和机会，这是为什么很多城市、特别是大城市还在限制人口、提升门槛的根源，同时也是城市化继续快速增长的基本动力。和经济上的“唱衰论”一样，低估中国城市化同样站不住脚。  

中国新闻周刊： 目前中国经济正在经历增速放缓、转型调整的阵痛，你觉得这对“十三五”期间城镇化和城市群发展的挑战是什么?

刘士林： 具体的挑战会有很多，并将以各种城市病的形式出现。但从战略角度，我个人认为主要有三大问题，是不同城市、领域和阶层都需高度关注的。一是时间问题，二是空间问题，三是人的问题。

时间问题的本质是来不来得及做或有没有时间去完成某件事。中国城市化面临的最严峻的挑战，是以城市为主体形态的中华民族的现代化进程，会不会因某种突然的变化而被打断。  

空间问题的本质是有没有条件和资源做或具备不具备做某件事的历史条件或社会土壤?即目前中国已有的，也包括未来可能获取的资源，是否足以支撑一个13亿的人口大国、且基于较高物质生活和文化需求的城市化。加上近年来快速城市化的损耗，资源和环境问题在当下已愈演愈烈。  

人的问题的本质是有没有合适的人去做或这样一群人能否完成历史赋予他们的艰巨任务?和时间问题、空间问题相比，人的问题最关键和最重要。现在做城市竞争力的研究者很多，但大都忽略了城市真正的竞争力在于有没有人，而不是其他。这是很可悲的。  

中国新闻周刊： 你在“十三五”规划课题研究中承担了文化强国方面的课题，对于“十三五”，在文化方面你提出了哪些建议?

刘士林： 《中央关于深化文化体制改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出建设社会主义文化强国，“十三五”时期是其第一个五年计划。我们主要提出了几方面的建议：

一是在顶层设计上，提出“文以载道，富而好礼”作为建设社会主义文化强国的主题。申明中国特色社会主义文化建设的战略目标就是为建设有中国特色的社会主义道路服务。  

二是在战略规划上，提出以去西方文化和生活方式和重点实施中国传统文化价值重建为基本策略，编制与我国宏观经济发展具有共生互动的《“十三五”社会主义文化强国建设战略规划》。  

三是以城市群为主体实施区域文化资源规划与保护开发战略。在“十三五”时期，建议选择若干个城市群作为文化城市群规划建设试点，改变以工业化、现代交通建设为主导的区域发展模式，重建和复兴不同的区域文化传统，实现区域经济和文化的协调发展。  

四是以通过重构参照系和实施分类发展推动社会主义文化事业发展繁荣。重构国家公共文化政策的制定参照谱系，主要是要探索接地气和有盼头的公共文化政策体系。  

来源：中国新闻周刊 2015.10.28  

原文：刘士林：城市群规划引领城镇化