[东方早报]上海交大发布《中国公路收费政策的质疑与建议》[图]

编者按

6月3日，上海交通大学中国发展研究院发布《中国公路收费政策的质疑与建议》，这是《安泰·问政系列报告》的第一个报告。《东方早报·上海经济评论》经授权刊发全文，试图为学界与政府主管部门讨论、评价公共政策提供平台。  

公路收费政策是否合理，首先取决于建设资金筹集与偿还的方式  

上海交通大学中国发展研究院

收费公路成为中国社会当下的一个热点话题。一方面，《2013年全国收费公路统计公报》称，全国收费公路整体亏损，另一方面，根据路桥上市公司年报，收费公路被指暴利，或成为“提款机”；一方面，部分收费公路超期收费，饱受舆论诟病，另一方面，收费公路的大量到期债务无法偿还。面对此间的种种乱象，作为主管部门的交通运输部提出了关于收费公路改革的基本思路，并正在修改《收费公路管理条例》，将于今年下半年发布。我们认为，交通运输部关于收费公路改革的基本思路和《收费公路管理条例（修正案）》存在缺陷，其问题源头在于缺乏对公路定位的认知，公路体系的架构亦存在偏差，需要从这些基本问题出发，认真反思、检讨并重新制定公路收费政策。    

本报告的主要观点和政策建议是：    

1.公路的定位是“混合物品性质的公用事业”。基于此，并不存在性质迥异的两个公路体系，有且只有一个公路体系。应该按照一个公路体系的思路来调整、改革收费公路的管理体制和相关政策。    

2.如果认同一个公路体系，那么，收费公路的理想状态是一种类型，即政府还贷公路。由此，将大大简化资金筹集的方式，即主要依靠贷款和发债筹集公路建设资金。因此，从现在起，不再批准开工建设经营性公路；禁止将已建成、在建和已批复可研但尚未开工建设的政府还贷公路转让或划转为经营性公路；研究制定现有经营性公路退出的方案。    

3.根据《公路法》的规定，以及“费改税”的税制改革原则，“多用多缴，少用少缴”的公平原则，并为环境保护筹集资金的需要，将收费公路（主要是高速公路）的养护资金也折算计入燃油附加税，在建设经费的贷款全部收回后，不再另行收取通行费。    

4.PPP模式通过公共政策授权的特许经营即特许收费，不应该也不可以获取远高于社会平均利润水平的高额利润，更不能转移利润至其他行业。因此，要有效推行公路项目PPP模式，关键在于创造公开透明的发展环境、硬化制度约束和监管、强化社会资本的竞争。如果不能做到上述几点，PPP模式就应当缓行。    

5.对于将“延时收费”、“统贷统还”和“收费排他，以防拥堵”的做法上升为政策的考虑，要谨慎对待，充分讨论和研究，不宜匆忙付诸推行。    

一、公路的定位

公路姓“公”，这里，“公”是指公用事业。公路建设和养护，首先需要巨额资金，这里，资金是且只能是以多渠道方式筹集。所以，公路的定位是“混合物品性质的公用事业”。    

混合物品的界定源于公共物品的分类。公共物品分类一般有两种方式：其一，分为纯公共品（非排他性、非竞争性）、俱乐部物品（排他性、非竞争性）和共有资源（非排他性、竞争性）。其二，分为纯公共品和准公共品（有限排他性和有限竞争性），准公共品又称混合物品，又可分为公益品或受益品，如教育、图书馆、博物馆和公园；公用事业物品（具有自然垄断性），如公路、电力、自来水等。混合物品与公共物品、私人物品一并成为公共经济学中对于产品和服务的分类，以及财政职能与公共政策的划分依据之一。    

混合物品是同时具有使用或消费上的有限竞争性与收益上的有限排他性的公共物品。有限竞争性是指在消费者达到一定数量之前，增加一个人消费该产品时所带来的边际成本为零，而超过该数量后边际成本将不再为零；非排他性指一个人在消费该产品时无法排除他人也同时消费这类产品，而有限排他性则是部分人可以被排除在对该产品的消费之外——基于法律或其他客观原因，譬如由于该物品的生产加入了私人资源而不能无偿使用。对照这一定义，不难发现，公路是典型的混合物品。在现实生活中，国家承担着多方面的公共职能，公共资源的稀缺性决定其无法全部覆盖公共职能，同时，私人资源有效进入公共物品的提供，在部分改变其性质，成为混合物品的同时，也可以提高其效率。所以，混合物品成为当今社会的一个重要存在。    

所谓公用事业，是指具有社会主体和居民共享特征的，服务于全社会生产、流通和居民生活的各项事业，包括公路在内的基础设施和市政服务通常属于公用事业。将公用事业混同于公共服务（物品）的表述屡见不鲜，甚至在一些政策性思路中也常有这种误读。在交通运输部关于收费公路改革的基本思路中，我们就发现了类似的问题。公用事业与公共服务都具有共享特征，但前者的消费是可以分割的，即排他的，后者的消费是不可以分割的，即非排他的，所以，前者可以对消费者收费，后者则不可以。在现代社会，公共服务的非排他有两种情形，其一是技术性的，技术上无法做到排他，如国防、知识；其二是制度性的，制度上不允许排他，如义务教育、公共卫生。厘清公用事业和公共服务的区别，对于相关政策制定是至关重要的。    

公路的资金来源和使用特征决定了它的“混合物品性质的公用事业”的定位。定位是事物相对稳定的规定性。因此，制定公路收费政策必须始终扣紧公路的定位。    

二、公路体系的架构

在交通运输部关于收费公路改革的基本思路中，提出了未来中国的公路体系。交通运输部认为，未来形成两个公路体系：普通公路由政府公共财政承担，提供均等化基本公共服务；高速公路通过收费方式，由用路者支付，提供效率服务。同时努力做到每一条收费公路的附近或平行走向上有一条以上可供选择的非收费公路。    

这个思路告诉我们，普通公路未来将是公共服务，而且是基本公共服务。既然是基本公共服务，那么，它就将是非排他、非竞争的，具体到公路，也就是不收费、不拥挤的。根据基本公共服务的性质，这里的不收费是指，既不收建设费用，也不收养护费用。显然，交通运输部误将公路这一本应是混合物品性质的公用事业作为纯公共服务了。这个思路还告诉我们，中国的高速公路将永远是效率服务，将永远收费。如果这里的永远收费是指养护费用，那无可指摘，但如果不是，而是包括建设费用，就需要商榷了。与之而来的问题是，即便是养护费用，究竟选择什么方式收取？    

公路是具有有限竞争性的混合物品，在使用者达到临界点之前是非竞争的，之后具有竞争性。但是，公路是否具有使用上的非排他性？这个更多地取决于法律的规定，法律可规定非排他，如城市道路和普通公路；也可规定排他，如收费的高速公路。是否具有排他性，是影响物品分类属性的重要方面。美国基本上规定所有道路都非排他——除极少数收费公路，它的道路是一个体系；中国交通部现在规定乡村公路、普通公路非排他，高速公路排他，公路变成两个体系。这两种情形，逻辑上似乎都说得过去。但是，法律的规定会直接影响到公路的财务安排，即建设、养护资金的筹集方式。美国因为法律规定非排他，因此，经费来自税收，包括一般税收（少部分）、燃油税（目前是主要部分，未来可能被里程收费所取代）和土地溢价归公部分。中国的情形则比较混乱，经费来源既有车购税、燃油附加税，又有高速公路收费；使用上，前两种经费来源同时用于非排他的公路和排他的高速公路，后一种则只用于高速公路。中国高速公路的排他纯粹是为了收费而定的，但引出了一系列问题：一条高速公路的收费总量怎么定？以收足该公路的建设成本为标准，还是不设总量上限？一条高速公路的收费年限怎么定？如果设定年限，设定多少年为宜？和前两个问题相关的，如果属于在给定年限内收足了建设成本就不再收费的情形，那么，可能（1）此后的车辆不用付费，实质上构成了对此前此后高速道路使用者的不公平；（2）为了尽快收回成本，可能设定了过高的收费标准，从而降低了高速道路收费期间的使用效率；（3）对于道路使用不足的经济欠发达地区，可能永远没有一条能够收回投资的高速公路。因此，综合考虑，还是美国的一个公路体系比较恰当。    

交通运输部关于公路体系改革思路的“二分法”取了两个极端：作为公共服务的公路和作为私人（效率）服务的公路。这显然违背了公路的定位，是必须调整的。如果我们在公路定位上没有歧义，也同意上述分析，那么，就应该按照一个公路体系的思路来调整、改革收费公路的管理体制和相关政策。如果说公路体系内部存在着差别，那么，它们主要体现在建设资金投入的来源和结构上。显然，这个差别只是量的，而不是质的。    

三、建设资金的筹集与偿还

公路收费政策是否合理，首先取决于建设资金筹集与偿还的方式。    

《中华人民共和国公路法》规定：“除本法第五十九条规定可以收取车辆通行费的公路外，禁止任何公路收取车辆通行费。”《公路法》“第五十九条”的规定如下：“符合国务院交通主管部门规定的技术等级和规模的下列公路，可以依法收取车辆通行费：（一）由县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人集资建成的公路；（二）由国内外经济组织依法受让前项收费公路收费权的公路；（三）由国内外经济组织依法投资建成的公路。”现在通常将这三种情形简化为两种收费公路类型：政府还贷公路，指第一种情形；经营性公路，指第二、三种情形。第二种情形是指部分经营性公路来自政府还贷公路的变性和转让；第三种情形是指部分经营性公路是社会资本投资建设的公路。    

回顾改革开放以来我国的公路建设，尤其是高速公路建设，通车里程超常规增长是有目共睹的事实，但其中的公共政策失误何在？我们认为，失误就在于开了建设经营性公路的口子，并允许政府还贷公路变性为经营性公路。本来，公路变性可以只是一种财务安排的调整，可以不增加剩余收费的总量，但在中国的情形恰恰不是这样。也许有人会说，如果不开经营性公路这个口子，不允许政府还贷公路转让为经营性公路，就不会有公路建设的如此巨大成就。这究竟应该如何认识？    

首先，“要想富，先修路”，公路对于经济和社会发展的作用毋庸讳言。但是，以什么方式筹措公路建设资金，决定着企业和居民的用路成本，也决定着全社会的物流成本。中国的物流成本明显高于国际一般水平，与经营性公路及其占比过高有着密切的关系。数据显示，企业的物流成本占销售额的比例，中国为20%~40%，发达国家在9.5%~10%；社会物流成本占GDP的比重，中国为18%，美国是8.5%。数据还显示，我国的过路过桥费占运输成本的34%。尽管物流成本居高不下还有其他原因，但过高的公路收费无疑是其中的一个重要原因。由此，已经影响到中国企业和产品的国际竞争力。    

其次，一如过去30多年的增长方式对于推动中国经济增长起到过历史性作用，但时至今日，这一方式中的一些关键条件难以为继，必须转型一样，经营性公路的融资模式也已经走到尽头，必须调整与改革。以政府还贷公路和经营性公路相对平衡的江苏省为例（在广东省，高速公路几乎都是经营性公路）：2013年，该省政府还贷公路3142公里，经营性公路4120公里，占比分别为43.27%和56.73%；政府还贷公路债务负担384亿元，经营性公路则为1150亿元，占比分别为25.03%和74.97%。可见，经营性公路与政府还贷公路里程相近，但负债和融资成本均远高于政府还贷公路，其融资模式已不可持续，必须调整与改革。    

再次，经营性公路自身弊端彰显，到了设计改革方案研究其退出的时候了。高速公路上市公司的利润水平甚至超过金融、房地产等行业，已是尽人皆知的事实。宁沪高速2010年年报坦承，收费公路毛利润率高达73.77%。四川成渝同年的年报显示，这家公司及其属下3家分公司，营业利润率最低的也有53%，最高的达70%，平均达到66%。2014年的部分年报显示，深圳高速、山东高速、成渝高速等企业的利润率多在30%以上。在特许经营的条件下，居然有如此丰厚的回报，其他企业和老百姓将作何感想？一方面，路桥公司现金流充沛，另一方面，也考虑到收费大限以后的出路，媒体报道，已有路桥公司涉足房地产、金融等高回报行业，这部分业务收入和利润甚至高于主营业务收入和利润。对此，必须重申，由公共政策授权的特许经营即特许收费，不应该也不可以获取远高于社会平均利润水平的高额利润，更不能转移利润至其他行业，如果这个问题在授权特许经营时没有说清楚，现在必须提出来，并加以监管。    

这一政策失误主管部门已在反思和检讨。2012年4月，交通运输部、国家发展改革委、财政部、监察部、国务院纠风办联合下发《关于禁止将政府还贷公路违规转让或划转成经营性公路的通知》（下简称为《通知》）。《通知》指出：“禁止以体制调整、资产重组、有利融资等名义，违反《收费公路管理条例》等有关规定，将政府还贷公路，包括在建或已批复可研但尚未开工建设的政府还贷公路，转为经营性公路，随意变更政府还贷公路属性。”然而，《通知》存在语焉不详的问题。从《通知》的标题，以及其中的一段表述：“禁止……将政府还贷公路，包括……”，应理解为所有政府还贷公路都不得转让或划转成经营性公路，但是，文件中还有几段相关表述却并非这个意思。    

表述一：“政府还贷公路收费权转让必须严格按照规定程序报批并采用招标投标方式，及时向社会公布”；表述二：“对已批准的政府还贷公路，在建设过程中转为经营性公路并确由国内外经济组织投资建设的，应按规定程序报原批准单位重新批准”；表述三：“转让国道（包括国道主干线和国家高速公路网项目），应当报国务院交通运输主管部门批准；转让国道以外的其他公路收费权，应当经省级交通运输主管部门审核同意，报省级人民政府批准，并报国务院交通运输主管部门备案”。由此表明，这个文件仅针对“在建或已批复可研但尚未开工建设的政府还贷公路”，并未涉及已建成的政府还贷公路，更未涉及是否继续批准建设新的经营性公路。    

现在，相当部分地方政府的负债水平都已达到或超过警戒线时，利用社会资本建设包括公路在内的基础设施和市政服务，就成为它们的首选。因此，如果已建成政府还贷公路转让或划转经营性公路，以及新批准开工建设经营性公路的源头不堵上，仅仅禁止将在建或已批复可研但尚未开工建设的政府还贷公路转让或划转为经营性公路是远远不够的。可以预见，如果继续批准经营性公路项目，继续提高其在收费公路中的比重，那么，一个人为造成的高速公路自然垄断行业就将最终形成（现在是初步形成），高速公路收费就将遥遥无期，这是该行业以外的企业和广大居民都不愿意看到的。    

我们认为，收费公路的理想状态是一种类型，即政府还贷公路，由此，将大大简化资金筹集的方式，主要依靠贷款和发债筹集公路建设资金。但是，目前做不到，经营性公路是一个现实存在。即便如此，也有多种政策选项可供选择，这里，择其两种阐述。其一，从现在起，不再批准开工建设经营性公路；禁止将已建成、在建和已批复可研但尚未开工建设的政府还贷公路转让或划转为经营性公路；研究制定现有经营性公路退出的方案。与此同时，根据《通知》“建设和管理政府还贷公路，应当按照政事分开的原则，依法设立专门的不以营利为目的的法人组织”的要求，完善非营利的公路管理机构，负责收费公路的收费、还贷等具体工作。其二，有节制地允许经营性公路存在，但进一步完善经营性公路收费的制度安排。譬如，私人资本进入收费公路后，它的合理回报应该是多少，是否应该参照发债或中长期贷款利率来决定？由此决定在投资回收期每年该收多少费用？具体到每辆车按里程的收费标准是多少？谁来征收——政府还是投资人？到期如果没有收回本金及合理回报，政府通过何种方式补偿，是延长收费还是从车购税或燃油税中补偿？所有这些相关问题，必须在正在修订的《公路收费管理条例》中得到明确。    

四、养护资金的收取与使用

公路收费政策是否合理，还取决于养护资金如何收取与使用。    

在公路大规模建设时期，建设资金的筹集与偿还，是公路收费政策面对的主要矛盾。然而，到了大规模建设的后期，养护资金如何收取与使用，也将成为必须直面和解决的问题。当然，其复杂性低于建设资金的筹集与偿还。    

《中华人民共和国公路法》第三十六条规定：“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定。依法征税筹集的公路养护资金，必须专项用于公路的养护和改建。”根据《公路法》的规定，以及“费改税”的税制改革原则，“多用多缴，少用少缴”的公平原则，并为环境保护筹集资金的需要，国务院已在2009年1月1日起，实施了成品油税费改革，取消征收公路养路费、公路运输管理费等，改为征收燃油附加税。目前，我国普通公路的养护经费已经以燃油附加税的形式含在成品油的油价中，不再另行收缴。其实，《公路法》所指的“公路养护资金”，并未专指普通公路，可以理解为亦包括高速公路，只是在开征燃油附加税时，国务院令其只适用于普通公路。根据国际经验，以及上述各项原则，通过燃油附加税筹集高速公路的养护资金，同样是最有效率，也是最公平的。    

在新能源车日趋增多的背景下，这类车辆的用路成本如何缴付，是一个新问题。我们认为，当新能源车尚处于鼓励使用的阶段，可以先忽略这个问题。当新能源车在全部车辆中的占比达到一定比例时，再来考虑和解决这个问题，也为时未晚。    

为此，我们建议，将收费公路（主要是高速公路）的养护资金也折算计入燃油附加税，在建设经费的贷款全部收回后，不再另行收取通行费。原因很简单，按照现行方式收取养护资金，就将保留收费站和收费管理机构，产生不菲的收费成本；这种方式还将降低车辆通行效率，显然得不偿失。还需要指出，一如以往讨论普通公路养护资金时，人们经常提到的，将养护资金计入油价，合理地体现了多用路多缴费的原则，将收费公路的养护资金亦并入燃油附加税，由油价产生的约束将导致车辆行驶总里程增长率的下降，进而在一定程度上有助于保护生态环境，我们何乐而不为呢？    

根据有关规定，公路养护资金包括养护、修理、技术改造、改善和管理费用。我国的大部分收费公路是近一二十年来集中修建的，这个阶段的养护费用相对较低。但是，随着使用时间的推移，养护资金的需求就会逐渐增多。当陆续发生大中修以及后续的改扩建后，养护资金支出就会提高，逐渐进入到养护资金的高峰期。有关课题组测算，估计在2025年左右，路网规模基本趋于稳定，到那个时候，高速公路养护资金将是一个巨大的缺口。因此，适时将收费公路的养护资金核入燃油附加税，先期形成一定规模的养护资金存量，以满足未来出现的养护资金需求。同时，考虑到公路折旧与重置的特点，即不像房屋、桥梁是以重建方式重置，而是通过不断养护、大修和改善进行重置，所以，计提的公路折旧基金、大修理基金都必须进入养护资金，以便统筹管理，有效使用。    

五、公路建设管理的PPP模式

公路收费政策，乃至公路建设管理的方向，还需要充分研究、创新PPP模式，并谨慎地加以利用。联合国发展计划署1998年关于PPP的定义是：PPP（Public-Private-Partnership）是指政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系的模式。    

因为政府债务水平已到达高位，基础设施和公用事业的运营效率亟待提高，而且，市场有着较大规模的基础设施和公用事业需求，政府有着较大规模的基础设施和公用事业的供给动力，由此，PPP模式成为热点。然而，对于公路等基础设施建设来说，PPP模式并不是一种新兴的建设模式，而且，成功经验有限。根据世界银行统计，自1990年至2013年，中国采用PPP模式的项目数量累计已超过1000个。在公路建设中比较常见的BT、BOT可以说就是PPP模式，此外，还有LOT、BOO、TOT、ROT等多种PPP运作方式。    

BT即Build-Transfer，项目建完就移交给政府，政府利用财政资金分期回购。这种形式使地方政府在财力不足的情况下，能够把路先修起来，向社会提供服务。对于建设不收费公路，地方政府短期财政负担大幅减少，江苏省临海高等级公路就有一些路段采取了这种形式。但据了解，这种形式支付的实际利息要比长期国债高得多。从长期来看，BT模式不一定比地方政府贷款修路划算。BOT即Build-Operate-Transfer，项目建成后转让给社会资本或项目公司管理一段时间，合同结束后无偿移交给政府，也就是上面说到的经营性公路经常采用的形式，同样存在超额利润回报的问题。    

总的来看，目前中国公路建设的PPP模式仍然处于一个比较落后的水平，其目光仅限于融资的范围，社会资本在其中仅发挥了资金提供者，甚至是“利润剥削者”的作用，不可能解决公路服务供给效率和服务质量的问题。充分发挥PPP模式，需要社会资本真正地参与到公路建设中去，利用社会资本提高公路建设和管理的效率，同时其营利水平得到切实的监管。    

现有的BT、BOT等传统PPP模式只能满足建设资金来源。对于公路服务来说，PPP模式不仅仅是融资方式，更关键的是注入效率。上文提到，随着时间推移，公路养护管理不可避免地成为公路服务的主要组成部分。以燃油附加税缴纳的养护资金如何分配，如何提高养护效率、降低养护成本将是一个重要的问题。充分利用社会资本的管理效率，发挥市场的竞争性，以根据交通流量采用政府向社会资本付费的PPP模式，采购公路养护服务，是提高公路服务水平的可能性方向。其中最为重要的问题是，有效抑制暴利现象的出现。目前中国相当部分的高速公路是社会资本投资，政府部门作为建设单位组织项目建设，建成后由项目公司运营，其中社会资本只发挥了提供资金的作用。在运营阶段，政府则几乎完全脱离，这必然造成建设阶段的低效率和运营过程的高利润。新型的PPP模式必须提高政府和社会资本的参与度，可研究按绩效付费的公路PPP项目的方式与可行性。    

有效推行公路项目PPP模式，关键在于创造公开透明的发展环境、硬化制度约束和监管、强化社会资本的竞争。没有透明的政策环境，就有暗箱操作的空间，许多有效率的社会资本可能因为不确定性而退出。没有硬化的制度约束和监管，就有延长收费、不合理收费的可能。没有多方社会资本的竞争，公路建设PPP模式的社会成本就会过高，成本最终只能落在公路使用者身上。如果不能做到上述几点，PPP模式就应当缓行。    

六、几个相关的重要问题

其一，关于“延时收费”。现行的《收费公路管理条例》第十四条规定，“政府还贷公路的收费期限，按照用收费偿还贷款、偿还有偿集资款的原则确定，最长不得超过15年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的政府还贷公路收费期限，最长不得超过20年。经营性公路的收费期限，按照收回投资并有合理回报的原则确定，最长不得超过25年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的经营性公路收费期限，最长不得超过30年。”目前产生“延时收费”的说法或做法，可能有三个主要原因，其一，确实存在收费到期，但贷款或债务尚未全部收回，需要延时收费；其二，多年的特许收费权，已经形成既得利益集团，来自于他们的阻挠和抗拒是不难想见的；其三，对于收费期限到达后的相关处置，包括制度安排，公司或机构退出和养护经费收取等，相关主管部门、收费机构和路桥公司都缺乏思想准备和政策准备。    

有关延时收费的设计和政策已提出讨论。在2013年5月发布的《收费公路管理条例》修正案征求意见稿中，关于经营性公路的收费期限未作改变，而是在这条规定后面增加了以下内容：“国家实施免费政策给经营管理者合法收益造成影响的，可通过适当延长收费年限等方式予以补偿。”这就留下一个“活口”。笔者曾对此发表意见：如果让延长收费补偿经营者的收益，那么，在延长期车辆缴纳的过路费岂不抵消了每年20天的免费通行，言犹在耳的节假日免费通行“直接惠及广大民众”的承诺去了哪里？经营者的收益得到了补偿，那么用路人的利益呢，尤其是那些即便在重大节假日都没有享受到免费政策的用路人（7座以上客车及货运卡车的车主）的利益呢？可见，延时收费改变的不过是收费对象，相当于免了节假日出行者的费用，但增加了平时出行者的支出。这个福利的再分配在什么意义上是“好”的，恐怕要有一些评价标准才能做出判断。因此，延时收费还是没有事先确定好收费制度安排造成的。如果收费总额是确定的，那么，节假日免费要对应今后的一个其他补偿，或者收费主体自愿放弃，就像给买东西的人打个折。    

其二，关于“统贷统还”。经营性公路木已成舟，其何时终结和退出，就与收费期限有关。针对禁止政府还贷公路变性为经营性公路，一个相关对策“统贷统还”应运而生。山东省交通部门在宣布这次延时收费时，其理由之一，就是“贷款没还清，还有巨额的养护费”。那么，在延时收费的15条路中，哪条路贷款没还清，交通部门并未说明。他们的说明是，全省高速路债务余额仍然很重。截至2013年底，累计贷款余额达589亿元。为此，需要实施“统贷统还”的政策。“统贷统还”与《收费公路管理条例》有冲突，条例中的还清贷款后停止收费，是指某一条路，而不是全部已建的高速公路，更不包括在建和拟建的。而且，如果“统贷统还”成立，那么，高速公路收费就将遥遥无期，也就是说，只要有在建和拟建的高速公路，就可以还贷为由，继续收费。因此，对“统贷统还”做法必须进行可行性的深入研究，在尚未取得可行成果和各界共识之前，不要轻易推出。    

当然，如果公路建设资金筹措是以省为单位“统收统支”，那么，“统贷统还”有一定的合理性，世界银行也曾建议中国这么做。在美国，每个州的公路建设资金也是“统收统支”，事实上存在车辆多的道路交叉补贴车辆少的情形。这是基于公路属于普遍服务，是政府承担公共服务义务的一种表现。但是，即便实行“统贷统还”的制度安排，也将建设投资收回了怎么办？同样还是要完善公路收费制度。    

其三，关于“收费排他，以防拥堵”。管理部门和部分百姓还有一个担心：取消收费后，高速公路将变得拥堵，得不偿失，还不如以收费作为“门槛”，以保证高速公路的通畅。其实，这原本是两个问题。取消收费后高速公路可能拥堵的问题，要采取其他相关措施来解决。例如，封堵部分高速公路出口，让高速公路多承担长距离运输，让其他公路多承担中短距离运输，以发挥各等级公路的作用，提高公路体系的整体效率。又如，通过燃油附加税、资源税和成品油消费税的共同作用，增加绿色出行的比重，相对减少高速公路的实际车流。    

根据国际经验，收取拥堵费可能是最终必须采取的解决拥堵问题的有力措施。在城市中心区，我国已有城市在设计收取拥堵费的方案，在公车改革基本完成后，可考虑推出；在高速公路经常拥堵的路段，可以考虑借鉴美国高承载车道的做法，在监测到存在拥堵的情形下，规定对一条车道（譬如最左车道）上浮收费标准（可以根据拥堵程度调整），愿意支付者可以从这条通道上快速通行。而且，拥堵收费将成为养护资金缺口的重要补充。    

（本报告执笔人系上海交通大学安泰经济与管理学院经济学院执行院长）  

来源：《东方早报》 2015.06.09 第B06版 专论  

原文： 中国公路收费政策的质疑与建议