上海年底前将率先划定生态“红线”

　　近日，中共中央办公厅、国务院办公厅公布的《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》（以下简称《意见》）要求，全国要在2020年年底前划定生态保护红线，勘界定标，基本建立生态保护红线制度。记者昨天从上海市环保局获悉，上海要提前三年完成这一目标。包括上海在内的京津冀区域、长江经济带沿线各省（直辖市）在今年年底前，都必须率先划定生态保护红线。

　　两年前已开始分析评估

　　提前三年划定生态保护红线，这绝非易事，但上海已有扎实的基础。

　　十八届三中全会就已提出，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境，要划定生态保护红线。

　　上海市环境科学研究院应用生态研究所所长王敏透露，根据十八届三中全会的精神以及环保部等有关要求，两年多以前，上海就已开始开展划定生态保护红线的相关工作，进行了科学分析和评估，并于去年形成基本设想。

　　不过，上述设想并非最终方案。《意见》明确，环保部、国家发改委将会同有关部门，于2017年6月底前制定并发布生态保护红线划定技术规范，上海将根据该技术规范对已有方案进行调整。

　　比如，在《意见》出台前，上海自己探索的方案设定了四个级别的生态管控线，而《意见》要求用一条红线管控重要生态空间，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变，因此上海要对已设定的生态管控线进行梳理、调整，选择符合国家标准要求的部分，“合并”成为一条生态保护红线。

　　记者从环保部了解到，截至目前，全国已有31个省市开展了划定生态保护红线的相关工作，其中，江苏、天津、江西等10个省份已公布了本地的生态保护红线。

　　东滩和九段沙有望“入线”

　　《意见》明确，两类区域将划入生态保护红线：其一，是水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙等生态功能重要区域；其二，是水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等生态环境敏感脆弱区域。这两类区域将涵盖所有国家级、省级禁止开发区域，以及有必要严格保护的其他各类保护地等。

　　据王敏介绍，就上海的具体情况而言，崇明东滩鸟类国家级自然保护区、九段沙湿地自然保护区，以及上海所有的饮用水水源一级保护区，都极有可能划入生态保护红线。此外，基本农田、湿地、涵养林、森林公园、地质公园、其他级别的饮用水水源保护区等，也将是划入生态保护红线的重点考量对象。

　　划不划生态保护红线，可谓差别巨大。“就好像给需要保护的区域造了一道无形却十分坚固的墙。”王敏表示，划入红线内的区域，原则上按禁止开发区域的要求进行管理，受到极其严苛的保护，严禁不符合主体功能定位的各类开发活动，严禁任意改变用途。

　　除了难以逾越，生态保护红线这道“墙”还会逐步向外扩大，红线保护的区域只能增加、不能减少。即使因国家重大基础设施、重大民生保障项目建设等需要调整的，也要历经十分严格的审批程序：由上海市政府组织论证，提出调整方案，经环保部、国家发改委会同有关部门提出审核意见后，报国务院批准，批准后方能实施。

　　此前，上海探索的生态管控线，堪称生态保护红线的“试验版”，已为一些重点生态空间竖起了“保护墙”，只有提升区域生态服务功能的项目才允许进入“墙”内实施。比如，上海20个被国家确定考核的河流断面，近年来不断淘汰两岸的落后产能，许多水域还种植了涵养林，进一步提升当地的水质等生态环境质量。

　　“红线”边界界定是难题

　　虽然包括上海在内的全国不少省市推进生态保护红线的效率很高，但在实际操作中，生态保护红线划起来并不容易。

　　以生态保护红线边界的界定为例。目前与生态保护红线边界有关的边界类型，主要有四种以上：自然边界，如林线、雪线、流域分界线，以及生态系统分布界线等；自然保护区、风景名胜区等各类保护地边界；江河、湖库以及海岸等向陆域（或向海）延伸一定距离的边界；全国土地调查、地理国情普查等明确的地块边界。这些边界彼此之间可能交叉重叠，也可能差异很大，而最终确定的生态保护红线边界至少要整合上述这些边界，这是划定红线的主要难点之一。

　　此外，划定红线的过程中还会遭遇不同理念、观念的碰撞。此前，上海市环保局局长张全接受记者采访时就曾举例：好比公园和湿地，大多数居民更希望把靠近身边的公园划入生态保护红线，而实际上，湿地的生态价值对整个上海而言却更加重要。

　　上海有意多划一条“黄线”

　　除了划定生态保护红线，上海还有意划定一条“黄线”，虽然黄线内的区域，并不一定按照红线如此高标准的要求来严格管理，但也会设置一些门槛，确保区域的生态功能不降低。

　　“比如中心城区的公共绿地，划入‘黄线’后，诸如商业建设开发等明显违背公共绿地生态服务功能的活动，就必须严控其用地比例，甚至不允许其进入。”王敏表示，有了这条“黄线”，就可以约束开发单位，尊重和保护开发对象的生态面积、功能。

　　这种理念，在一些发达国家、城市中被普遍接受，对于城市滨江两岸、交通干线、工业区等区域的开发，可以起到“保险丝”的作用——一旦开发行为影响了区域未来的生态服务功能，不予整改就要叫停。