《上海市大气污染防治条例》的修改情况

2014年7月25日，上海市十四届人大常委会第十四次会议审议通过的《上海市大气污染防治条例》。条例对2001年的实施办法从名称、结构、制度等各方面进行了全面更新。主要情况如下：

一、总体情况

新的条例主要有以下几方面的总体特点：

第一，名称及体例形式的变化。本次修改将法规名称由原来的《上海市实施<中华人民共和国大气污染防治法>办法啊》修改为《上海市大气污染防治条例》。条例可不再与特定的上位法的篇章结构一一对应，立法形式更灵活，更全面，使法规内容更贴合本市实际需要。

第二，条款数量大幅度增加。原办法共七章五十三条，而本次通过的条例共设八章一百零八条，条文数翻了一倍，增幅达到103%。新增条文针对性较强，例如，法律责任一章新增三十五个条文，占新增条文数的六成以上（62.5%）；另一处新增条文集中的是第六章“长三角大气污染防治协作”，九个条款全部系新增。

第三，体现全社会共同责任。环境保护工作是一个系统工程，关系到每个人的身体健康。单靠政府或者某一部门难以有效保护环境，需要全社会的共同参与。条例从政府、企业、社会（组织和公众）三个层面，建立政府统领、企业施治、公众参与的大气污染防治机制。强化政府在“环境质量、环境信息公开和环境应急”等领域的责任。强调企业是大气污染治理的责任主体，要求企业加强内部管理，采用先进的生产工艺和治理技术，防止和减少大气环境污染。发挥社会组织的作用，鼓励和支持相关社会组织和个人参与大气污染防治工作。

在分清政府、企业和社会各自责任的同时，对政府各部门的大气污染防治职责作具体细化的规定。明确环保部门对本市大气污染防治实施统一监督管理，并负责条例的组织实施。发展改革、经济信息化、规划国土等部门负责能源结构调整、产业结构调整和产业布局优化工作。公安交通、海事等部门负责对机动车、船污染防治。建设、绿化市容、房屋等部门负责扬尘污染防治。其他部门根据各自职责负责相关的大气污染防治工作。
第四，制度设计更注重可操作性。新条例直面环保管理和执法中的具体环节。例如，为了更好地应对当前本市扬尘污染，我们将本市过去在扬尘防治方面的规定进行了梳理，把核心制度综合起来纳入条例，并根据近年来实际情况予以完善，形成扬尘污染防治新的依据。

      二、条例主要的制度创新

（一）法律责任设置上凸显“最严格”

为落实党的十八届三中全会精神，体现最严格的责任追究制度。条例以下六个方面对法律责任进行了加强：

一是大幅度提高罚款限额。加大处罚力度确有利于加强当前的环境执法及污染治理工作，条例在不违背上位法的前提下，大幅提高罚款限额，如将无证排污这一严重污染大气环境的行为的罚款幅度提高到五万元以上五十万元以下。

二是用足立法授权，规定按日连续处罚制度。新的环保法针对违法排污行为规定了按日连续处罚制度，大幅加重了环境违法者的法律责任，环保法还授权地方性法规可以根据环境保护的实际需要，增加按日连续处罚的违法行为的种类。条例充分运用国家立法授权，规定了更严格的按日连续处罚制度，以营造加大处罚力度的氛围。

三是规定“双罚制”，对大气污染追究个人责任。对违法单位的责任人员进行处罚是本次立法的一个创新，条例共对五类行为设定了个人责任：一是违反条例规定发生环境污染事故的行为；二是违反规定超标排污的；三是违反规定无证排污的；四是违反规定超总量排污的；五是违反规定拒不执行重污染天气下临时管控措施的行为。以上规定也是为了进一步加强对大气环境违法的惩处力度。

四是扩大行为罚的适用范围。行政处罚理论和立法实践一般是根据违法行为造成的社会危害结果来设定处罚，但环保执法中，一些违法行为的危害结果不是立即显现，或者难以立即确认，因此，原办法规定了违法行为发生即可进行处罚的“行为罚”。例如，机动车排放明显可见黑烟即可予以处罚的制度。实践证明，对冒黑烟这类行为，行为罚比结果罚更能够提高执法可操作性。因此，条例将行为罚的适用范围进一步扩大，规定无组织排放。机动船、锅炉、窑炉冒黑烟等行为，可适用行为罚。

五是强调行政责任与刑事责任相衔接。为了在大气环境行政违法责任追究与刑事责任追究之间形成全面对接的长效机制，条例中对此作了专门规定。

（二）推动建立长三角区域大气污染立法协作

大气污染防治的规律表明，这是一项长期的、跨区域的系统工程，单靠一两个城市从本地污染源上控制是不够的，必须建立区域大气环境保护合作机制，共同防治。条例在国家“大气污染防治行动计划”（国十条）的基础上，对区域大气污染防治协作作了专章规定，以进一步推动长三角三省一市大气污染联防联治，主要内容有：一是推进三省一市在节能减排、污染排放、产业准入和淘汰等方面环境标准的逐步对接；二是强化大气环境信息共享及污染预警联动、信息通报和应急协调；三是采取有效措施推进秸秆禁烧；四是推动建立和完善以流动源为重点的区域协同监管。五是推动建立可能对相邻省、市大气环境产生影响的重大项目的信息通报机制。六是推进大气污染防治方面的信息共享和科研合作。

（三）多种手段推动大气污染综合防治

大气污染成因复杂，防治工作也应当从多个角度、采取多种手段来推动综合防治。遵循这一思路，条例有针对性的增加了一些有别于传统防治手段的综合制度措施。

一是第三方治理。为了贯彻党的十八届三中全会文件精神，在环境治理领域要坚持“谁污染谁付费”原则，推行“第三方治理”，条例规定了“第三方治理”制度，对有治理能力和治理意愿的排污者，鼓励但不强制其委托第三方治理机构；对缺乏治理能力的排污者，必须委托第三方治理机构。同时强调，接受委托的第三方机构应当遵守相关法律、法规和技术规范，确保治理成效。条例还专门增加第三方机构未按照要求实施污染治理，以及弄虚作假的法律责任的规定。

二是引入经济制裁。为了避免单纯依赖行政制裁手段，本次立法尝试引入经济制裁措施加大违法企业的运营成本。例如，条例借鉴了近年来有关部门针对高耗能企业、落后淘汰设备等，共同制定的差别电价政策，规定有关部门共同研究探索，针对严重违反大气污染防治法律、法规的单位，适时出台阶段性差别电价政策。

三是规定排污许可并探索排污交易。排污许可是实施大气污染综合治理的基础制度，本次条例对此给予了明确。在此基础上，为了发挥好市场机制的作用，促进排污单位主动治理，条例还对排污交易制度作了原则规定。

四是规定公用企业配合执法义务。为了提高执法效率，条例对相关公用企业配合环保执法的义务作了规定。对市或者区、县人民政府对排污单位作出责令停业、关闭决定的，以及市或者区、县环保部门对排污单位作出责令停产整治决定的企业，供电单位应当予以配合，停止对排污单位供电。

上海市大气污染防治条例