2040上海，如何迈向卓越的全球城市
8月22日，《上海市城市总体规划（2016—2040）（草案）》正式面向全社会公示，引起社会各方热议。这是中央城市工作会议之后，我国第一个向全社会公示并展望到2040年的超大型城市的总体规划。与前几轮规划有所区别，本次总规中，城市建设不仅是一个经济规模的问题，还考虑到更全面、可持续的城市发展能力问题。
为了让广大市民更好地了解上海2040的规划思路、理念、内容，8月底至9月底，五期“上海2040”专题讲座《迈向卓越的全球城市》在上海城市规划展示馆举办，沪上一批知名学者、上海2040核心专家围绕总规涉及到的城市目标、空间、交通、生态和安全等一系列主题，向公众提供关于总规核心指标的解读。
城市定位
2040，卓越的全球城市
城市愿景：追求卓越的全球城市，一座创新之城、生态之城、人文之城。城市性质：在2020年基本建成“四个中心”的基础上，到2040年将上海建设成为综合性的全球城市，国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心和国际文化大都市。
——摘自 《上海市城市总体规划（2016—2040）（草案）》
理应担当“全球城市”的国家使命
为何要设定这样的城市目标？同济大学建筑与城市规划学院教授唐子来解释道，这是由于世界经济格局正在发生变化，中国正在崛起，已成为世界第二大经济体，其中对外投资也逐渐追平吸纳外资，“今年上半年上海的实际对外投资145亿元，远远超过实际利用外资87亿元”；此外，全球城市体系也在转型，低价值区段（空间）扩散，高附加值区段（空间）集聚。在过去十年或更长时间内，各国中心城市的地位更加集聚，由于业务呈现全球化趋势，纽约、伦敦、上海的高端生产性服务业的功能更加集聚。
在这样的宏观背景下，“上海理应担当‘全球城市’的国家使命，代表国家参与全球竞争和合作。‘迈向卓越的全球城市’，是国家使命、上海担当”。不过唐子来指出，上海距离卓越的全球城市的目标还有差距。国际研究表明，全球城市是全球经济网络的枢纽或节点，其核心功能是全球资本服务中心和全球资本支配中心。如世界上纽约和伦敦为外向度最高的全球中心城市和内向度很高的区域门户城市，其次是巴黎和东京；香港和新加坡则是亚太中心城市和门户城市；上海目前则是国家中心城市和国家门户城市。
唐子来指出，上海迈向卓越全球城市之路的进程至少分两个阶段：第一阶段的对标城市是香港和新加坡；第二阶段的对标城市是纽约和伦敦。“不要拼规模、拼速度，而要讲品质。”
明确上海在全球体系中的坐标
要打造卓越的全球城市，就要明确上海在全球体系中的坐标。唐子来认为，全球城市体系分析主要包含四个维度，一是全球资本体系，二是在全球资本体系中，城市是总部集聚度高还是网络关联度高，三是如果网络关联度高，还要分析外向辐射度和内向集聚度哪一个更高，最后再分析上海的城市坐标，是门户城市还是中心城市。
在名目众多的城市排行榜中，上海的总体地位都在提升。在全球的城市排行榜中，上海经济影响力非常显著，但是科技和文化影响力仍是短板。上海2040从全球城市迈向“卓越的全球城市”，不光要依靠经济影响力，而是要靠综合影响力，包括科技、文化。上海不仅要有外资的分支机构，还要有本土的跨国公司，外向辐射度要提高。
对于上海而言，建设卓越的全球城市，需要“连接全球网络，辐射区域腹地”。具体策略包括四方面：首先要注重全面发展，补齐制度资本、环境资本和人力资本；其次，明确阶段目标，分阶段对标不同城市；第三，强化自身体制改革，结合国家语境；最后，要突出上海和长三角特色。
从全球城市体系视角来说，全球正在呈现低价值区位扩散，高价值区段集中的趋势，上海还不属于最高的价值区段。“拿汽车生产来说，外资在上海主要是制造装配，随着劳动力成本增加，这些低附加值产业会逐渐向人力成本的洼地转移，导致外资对上海的投资积极性下降。”唐子来说，“上海应继续致力于打造金融中心（全球资本服务）和总部经济（全球资本支配），把价值链做高，提高劳动生产率，争取跻身全球城市体系的高端价值区位。”
建设用地
底线约束倒逼结构转型
按照规划建设总规模“负增长”要求，全市规划建设用地总规模控制在3200平方公里左右；战略留白空间规模200平方公里。
——摘自 《上海市城市总体规划（2016—2040）（草案）》
上海发展中已遭遇到空间瓶颈
同济大学建筑与城市规划学院教授、上海同济城市规划设计研究院副院长张尚武坦言，上海在发展中已遇到空间瓶颈。“过去十多年间，上海建设用地扩张非常迅速，目前城乡建设用地已达到3100平方公里，接近市域面积的45%。”张尚武指出，目前上海的土地资源接近极限，人口和空间增长集中在中环、外环及外环周边，城市建设“摊大饼”式的蔓延压力提高。
然而，上海2040提出了一项非常重要的基本要求：2020年土地利用的空间规模大约在3200平方公里，直到2040年将不会突破这个数值。如此严格的底线约束要如何实现？
张尚武指出，市民首先要认识到一个现实背景：从“十一五”后期到“十二五”，上海城市空间增长速度在放缓。从“十五”到“十一五”前期，上海最多的城市空间需求不是房地产开发，而是工业用地，由于产业结构正在调整，制造业对工业用地的需求在下降，尤其是低附加值的制造业正在慢慢退出，空间增速需求压力不大。因此，上海可以在存量内实现功能转型。总体而言，上海的发展将不再是扩张型模式，而是一种结构性调整、结构优化的过程。
上海2040强化了空间管控底线
为达到这个核心指标，上海2040强化了空间管控底线，明确了生态底线、开发边界、基本农田控制，特别是关于文化保护的控制线；此外还建立全域管控的概念，不区分中心和外围谁更重要，强调不同的区域有不同的重心。张尚武说：“在新城发展中，会特别强调‘优化边缘’和差异化发展，有些地方要强化功能，有的强化生态。现在来看，城市空间的发展格局，不是规模主导或行政等级主导，而要强调综合性。”最后，要进行布局优化和空间政策的整合。张尚武说，在过去，由于新城的功能性发展不完善，造成“中心服务业—外围工业化”的格局，同时中心城区的人口密度要远远高于外围地区。上海2040将通过建立与功能布局和人口分布导向相适应的住房供给策略，促进中心城区的人口疏解和郊区的人口集聚。
此外，总规还保留了200平方公里的战略性留白空间。“不少留白地区都是转型发展地区，比如黄浦江复兴岛，届时会依据功能发展的具体需求做进一步规划。”
出行
构建以人为本的绿色公交体系
全市平均通勤时间不超过40分钟； 轨道交通站点600米覆盖60%人口和岗位； 打造15分钟生活圈。
——摘自 《上海市城市总体规划（2016—2040）（草案）》
上海未来一定走绿色交通路径
过去30年，上海的人口增长2倍，市域道路里程增加5倍，民用汽车拥有量增加到23倍，“城市更大，但更堵了”。同济大学交通运输工程学院教授陈小鸿说，上海的未来交通系统一定是走绿色发展路径，要利用紧缺资源和有限空间，让每个人都能分享到基础设施交通系统，享受更好的品质和服务。“所有的交通规划都是为了让人的生活更舒适，上海要留住更多人才，需要更好的城市服务和更强的城市魅力。”
以人为本，在交通上具体表现为“行得方便”。陈小鸿认为，首先要打造15分钟生活圈，公共服务设施15分钟步行覆盖率达到100%。在城市更新中，新增建筑、住宅区、工作岗位要和轨道交通站点很好地结合。上海2040将依托轨道交通网络，调整主城片区用地布局，实施集约紧凑的TOD（以公共交通为导向的发展模式）模式，实现轨道交通站点600米覆盖60%以上的人口和岗位，公共交通占通勤出行的40%以上。“这样的发展模式将使上海有限的建设用地发挥出更大的价值和能效，也让居住和就业的人们获得更加便利的轨道交通服务。”
提高慢行网络连续性和功能性
此外，慢行交通设备数量将只增不减。陈小鸿说，除了继续加强车辆拥有和使用管理外，未来上海的主城区应完善道路网络功能，需要以公交优先、慢行改善为原则重新分配道路空间资源，把道路让给人。“如摩拜单车，它已经成为上海绿色出行的名片之一，有了采用新技术的公共自行车辆，那有没有足够安全、舒适的步行和骑行空间？这就要对现有道路重新分配路权。”分配路权如何理解？陈小鸿举例说，淮海路作为一条商业街，地下有地铁，路面有机动车专用道，但这种道路利用方式一定不是对这条商业街最好的方式。“如果尝试在周末把现有4条车道，留出2条给步行和骑行，或许会带来很大改变。”陈小鸿说，“商业街的机动车道如果开放给慢行交通，将会为商业街带来更多人气。”
整体而言，要提升慢行交通品质，就要提高慢行网络的连续性和功能性，构建“慢行廊道和专用通道、接驳通道、休闲通道”。陈小鸿说，类似黄浦江两岸滨江行人与骑行为主体、集休闲和健身为一体的专用通道，小陆家嘴地区的步行高架，未来将会加以推广。
生态
为城市增加安全韧性
生态用地占市域陆域面积比例超过60%；人均公共绿地面积15平方米； 碳排放总量较峰值降低15%；PM2.5平均浓度20微克/平方米。
——摘自 《上海市城市总体规划（2016—2040）（草案）》
“恢复绿地”是未来发展趋势
城市安全韧性是指当出现自然灾害和人为灾害时，城市能够较快恢复或者避免灾害的能力。
同济大学经济与管理学院教授诸大建指出，上海的未来是“绿色发展”，要实现经济社会发展与自然资本消耗的“脱钩发展”（经济发展与资源消耗不再呈正比例关系），在存量上保证更生态、更有质量的发展。诸大建打了个比方：崇明生态岛，它绝不是专门保护生态，而是要实现经济与生态的和谐共生，是“生态+”各方面的发展。“未来，上海会争取全面采用这个模式”。
诸大建告诉记者，“恢复绿地”是未来城市的发展趋势，上海目前的绿地面积尚不足以达到全国大城市的基本水平，更“远低于上海对标的纽约、伦敦、巴黎和东京四大城市。”因此上海要在三个结构上力争达到60%的生态空间，首先要“框死”上海的生态空间东西南北的四个前沿阵地，即崇明岛、淀山湖、东海海域湿地和杭州湾；其次，强区域生态走廊和绿道衔接，用两个绿色环带（外环和郊环绿带）框定中心城区，防止城市外延；第三，建立公园绿地，形成以国家公园、区域公园、城市公园、地区公园、社区公园为主体的5层级城乡公园体系，到2040年，全市人均公共绿地力争达到15平方米。
诸大建强调，绿色发展不是纯粹的生态保护。除了保护资源，还要有愉悦和休闲功能，这跟以人为本的城市发展观念是连在一起的，实际上是更主动地提高生活质量的表现。
通过紧凑城市来实现低碳转型
与60%生态空间对应的是碳排放总量较峰值降低15%。“60%的保底控制线其实能对冲掉经济增长释放出来的碳。”诸大建说。目前上海的PM2.5浓度和碳排放在全球大城市中处于最高之列。据2012年世界银行报告《中国可持续性低碳城市发展》，上海在电力（以火力发电为主）和工业领域的碳排放量，远高于东京、洛杉矶、纽约等全球城市。为此，上海2040提出全市碳排放要于2025年达到峰值，并在2040年较峰值下降15%；2040年，PM2.5浓度控制在20微克/立方米，较2015年缩减60%以上。
如何通过城市规划与空间措施实现？诸大建介绍，要通过功能混合的紧凑城市实现低碳转型。在交通层面：向轨道交通和短途出行转变；在建筑方面：通过地区温度系统有效地调控温度。此外要促进工业用地转型，工业用地比例控制在10%至15%（现在约占30%）；发展功能混合的紧凑城市，建设低碳节能建筑。
文化
对标国际城市补足软实力短板
至2040年，文化产业就业人数占总就业人口的比重达到15%。
——摘自 《上海市城市总体规划（2016—2040）（草案）》
对标城市文化设施优势显著
中国科学院院士、同济大学建筑与城市规划学院教授郑时龄指出，到2040年，上海作为国际文化大都市，同时也应是教育和科研中心、各类大学和研究机构的中心、创意文化中心以及创意产业和人才的聚集地。因此，“新一轮总规也提出，到2040年文化产业就业人口占总就业人口15%的目标”。
上海要提升文化综合实力需要向北京借鉴经验，郑时龄说。“比如在文化软实力方面，北京举办的戏剧、音乐会、创作的电影数量远远超过上海。在文化和创意产业的发展数量和活力上，上海的实力与北京有一定差距。”郑时龄说。放眼全球，上海2040的对标城市伦敦、纽约、东京和巴黎在文化设施上也具有显著优势。其中，伦敦作为领先的全球城市拥有43所大学、303座国家博物馆、241家剧院、10座大型音乐厅、857家艺术画廊、349处音乐表演场地，每年举办62个电影节。纽约拥有212座博物馆、429家剧院、15座大型音乐厅、721家艺术画廊、277处音乐表演场地，每年举办57个电影节。巴黎则拥有124座博物馆、纪念馆和陈列馆，115座剧院及大型音乐厅，172座影剧院，208家艺术画廊，83所艺术表演场所。
上海还要扶植一批“文化温床”
相较于纽约、伦敦、东京和巴黎四大综合性全球城市，上海的文化设施在硬件和软件方面还有不少短板，郑时龄说。根据2014年统计，上海拥有46个歌舞和音乐表演团体，平均每个团体演出65场，人均数量和演出场次远低于许多国际大都市。上海有音乐表演场地44处，只有伦敦、纽约、巴黎等城市的十分之一到四分之一。2014年，上海生产的故事片为11部，仅占全国456部的2.4%。“上海与全球城市在文化硬件上的差距正在缩小，但在文化软实力上还要做好长足的补短板措施。”
郑时龄指出，未来上海要降低文化机构和文化从业者的生存门槛；鼓励文化建设主体的多元化，通过PPP（政府和社会资本合作）方式，在公共文化领域引入更多的社会和市场力量； 此外，还要扶植一批“文化温床”。
见习记者 戚颖璞