一个“跨行政区划”司改的基层实践
左图为上海市第三中级人民法院、上海知识产权法院,右图为上海铁路运输中级法院
上海浦东新区张江高科技园区内,一栋租借来的办公楼,门前挂着两块牌子——“上海市第三中级人民法院”“上海知识产权法院”。而在上海浦西“老北站”地区,一栋老建筑门前依然挂着“上海铁路运输中级法院”的牌子。
三块牌子、分处两地、一个整体。新的院址设在改革开放的前沿、知识经济密集的浦东张江地区,老的院址位于“涉铁”机构众多的“老北站”地区,仿佛是对这家中国少有的“三院合一”法院过去、未来定位的一种隐喻。
十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出,“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院,办理跨地区案件。”新华社记者走访了中国首个跨行政区划的人民法院、人民检察院——上海市第三中级人民法院(简称三中院)和上海市人民检察院第三分院(简称三分院)
为什么是“依托”铁路法院、检察院?
2014年12月28日,上海市三中院依托上海铁路运输中级法院设立；同时组建上海知识产权法院,与上海市三中院合署办公。同一天,上海市人民检察院铁路运输分院加挂上海市三分院的牌子。
两天之后,北京市第四中级人民法院和北京市人民检察院第四分院,分别依托北京铁路运输中级人民法院和北京市人民检察院铁路运输分院设立。
这是中国首批设立的跨行政区划法院、检察院。中国为什么需要跨行政区划法院、检察院?
中央指出,随着社会主义市场经济深入发展和行政诉讼出现,跨行政区划乃至跨境案件越来越多,涉案金额越来越大,导致法院所在地有关部门和领导越来越关注案件处理,甚至利用职权和关系插手案件处理,造成相关诉讼出现“主客场”现象,不利于平等保护外地当事人合法权益、保障法院独立审判、监督政府依法行政、维护法律公正实施。
设立跨行政区划的人民法院和人民检察院,有利于排除干扰、保障依法独立公正司法,构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局。
不难发现,在上海、北京首批设立的4家跨行政区划法院、检察院,都是依托铁路司法机构成立的。这体现了一种趋势。
上海市三中院、三分院相关负责人表示,依托铁路司法机构设立跨行政区划司法机构,首先是因为铁路司法天然具备跨行政区划特色,其次是铁路法院具有专门法院的特点,第三是符合科学、精简、高效原则,同时可以化解铁路司法机构案源不足的问题。
什么是“跨行政区划”案件?
中国的跨行政区划法院、检察院都已成立。现在问题来了:什么是“跨行政区划”案件?
上海市三中院、知识产权法院、铁路中院院长吴偕林说,跨行政区划案件管辖的要义在于“跨地区+重大”,二者缺一不可；目的很明确,就是促进法律适用统一,防止诉讼主客场,打破地方保护。
结合中央和“两高”的顶层设计,以及上海市三中院、三分院成立以来的司法实践,记者梳理发现,“跨行政区划案件”的范畴,主要集中在以下几个方面:
——重大“民告官”行政案件。行政案件,就是“民告官”案件,其公正性备受关注。具体而言,目前上海市三中院受理的行政案件,主要包括:以上海市政府为被告的第一审案件；以市级行政机关(主要是各委办局)为上诉人、被上诉人的第二审案件。
此外,根据今年5月起实施的新修订《中华人民共和国行政诉讼法》,中级人民法院管辖对县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的一审案件。“告区县政府,如果在本区县法院审理,老百姓容易产生合理怀疑,提级审判正当其时。”上海市三中院行政庭庭长张文忠说。
——环境资源保护、企业破产、食品药品安全等有重大影响的案件。此类案件本身就具有一定的跨行政区划特点,也符合“重大”原则。“例如水体污染,污染源和受害对象往往很难用行政区划来界定。”吴偕林说。
上海市三分院检察长陆建强告诉记者,这家检察院已经确定对“跨地区”并“有重大影响”的危害食品药品安全、破坏环境资源保护案件实施刑事检察。
——“大交通运输”案件。上海市三分院确定的刑事检察管辖范围中,包括海关公安机关侦查的刑事案件；民航、水运、城市轨道交通专业公安机关侦查的可能判处无期徒刑以上刑罚或者有重大影响的刑事案件；涉及铁路企业、海关、民航、水运、轨道交通系统及有跨行政区划特征的重大的职务犯罪案件等。
“压缩饼干式”的改革
依托铁路司法机构设立的上海市三中院、三分院,在三年间经历了三次重大变革,改革间隔之短、任务之重,仿佛一块“压缩饼干”:2012年7月,铁路法院、检察院彻底改制,脱离企业、移交地方；2014年12月,依托铁路法院、检察院设立跨行政区划法院、检察院；2015年4月,上海司法体制改革试点工作在全市推开,上海市三中院、三分院也在改革之列。
【编制“加减法”】精简、高效、实用,是上海组建跨行政区划法院、检察院的基本原则。例如,在上海市三中院,原上海铁路中院编制为95人,现三院合一的法院编制为160人,其中三中院暨铁路中院仅100人、知识产权法院为60人。
基本不增加人、不增加编制,内部整合是关键。上海市三中院正在陆续组建的15个内设机构中,立案、民事、刑事、行政、执行和行政后勤部门,都是依托原铁路中院内设机构加以“升级”。
“‘三院合一’本来就有精简高效的考量,案子统一收、分开审、再统一执行,所以只需要一个立案庭、一个执行局。”吴偕林说。
在上海市三分院,铁检分院原有13个内设机构整合为12个。陆建强介绍说,一方面,新设的业务机构都能体现出对应跨行政区划法院的特点,另一方面,“反贪污贿赂局”“综合业务处”等机构新的职能定位,体现出精简整合的趋势。
【全新“运行图”】机构设立后,运行机制的构建随之而来。吴偕林举例介绍说,全国法院今年5月起施行“立案登记制”改革,上海市三中院随即推出分类立案材料清单制度,当事人只要在网上下载清单,自己对照起诉材料要求,就可以大概知道是不是符合起诉条件。
上海目前在全市推开的司法体制改革试点工作,涵盖法官检察官“员额制”、司法责任制、人财物省以下统管等方面,目前也在上海市三中院、三分院推进开展。