解读市委"一号课题":基层大改革"加减乘除"如何做

      2014年市委一号课题成果——《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》(以下简称《意见》)以及6个配套文件前天公布。此前，一号课题相关文件要点和政策措施已有所透露；如今，从这份正式下发的“完整版”《意见》中，我们可以梳理出哪些改革创新亮点？如何展望上海社会治理和基层建设的新图景？

　　根据《意见》，上海的目标是，“经过3—5年努力，进一步完善基层社会治理体系，进一步提高基层社会治理能力，使基层社会在深刻变革中既充满活力又和谐有序，为城市治理体系和治理能力现代化奠定坚实基础，为上海顺利实现‘四个中心’和社会主义现代化国际大都市建设目标提供坚实保障。”解读《意见》，基层大改革，上海将着力做好“加减乘除”法。

　　 加法

　　 街镇赋权增能，服务群众有了“升级版”平台

　　【《意见》原声】“赋予街道党工委对区职能部门派出机构负责人的人事考核权和征得同意权，赋予街道规划参与权和综合管理权，赋予街道对区域内事关群众利益的重大决策和重大项目的建议权，强化对街道考评职能部门派出机构结果的应用。”

　　【解读】以前，来自条线的大量事务和职责落到街道，而与之相匹配的管理权限和资源配置并未到位。如今，明确给街道赋权，科学界定条块职责，体现重心下移、资源下沉、权力下放。例如，街道的“征得同意权”就是一个“杀手锏”，意味着如果“条”上职能部门的干部拟提拔，而街道“摇头”，提拔便无望了。

　　【《意见》原声】“继续优化社区事务受理服务中心、社区文化活动中心、社区卫生服务中心的基本公共服务功能，进一步建立完善城市网格化综合管理中心、社区党建服务中心和社区综治中心。”

　　【解读】街道的“三中心”拓展为“六中心”。各中心是街道履行“公共服务、公共管理、公共安全”基本职责的载体，服务群众的窗口，推进社区共治自治的平台。如此布局，使得街道各中心定位更准确、功能更完整。

　　【《意见》原声】在完善乡镇治理体制方面，将加强镇管社区，“建立社区中心，作为镇政府服务居民的工作平台，就近为居民提供行政事务和基本公共卫生、文化等服务”；将做实基本管理单元，“配置相应的公共服务资源和行政执法、专业管理力量，设立社区事务受理服务中心、社区卫生服务中心、社区文化活动中心和城市网格化综合管理中心等中心或服务点”。

　　【解读】随着本市乡镇撤并、旧区改造和大型居住区建设的大规模推进，郊区出现了一批大镇、大居，“小马拉大车”产生许多新问题和新矛盾。做实基本管理单元，将增强基本公共服务的便捷性和执法管理的有效性。老百姓跑很远的路去社区医院看病、去社区事务受理中心办事的现象，将得以改观。而加强镇管社区，则是探索在镇与居委会之间设立社区党委，建立社区委员会和社区中心，推动多元主体参与治理。两者都是给“小马”增力，将乡镇治理体系的完善，放在上海城市化的历史进程中来谋划推进。

　　 减法

　　 取消招商引资并精简机构，街道回归管理服务本位

　　【《意见》原声】“取消街道招商引资职能及相应考核指标和奖励，街道经费支出由区政府全额保障，推动街道工作重心切实转移到公共服务、公共管理和公共安全等社会治理工作上来。”

　　【解读】街道招商引资牵扯了大量本应用于社会管理服务的人力资源和工作精力，影响市场秩序和营商环境，易于引发分配不公和廉政风险；且相当部分的引进项目层次较低，比如一些是"三高"项目，一些是扰民项目。取消街道招商引资后，可以让街道全心全意优化公共服务和管理。

　　【《意见》原声】"按照街道职能定位和创新体制的要求，街道党政内设机构按'6＋2'模式设置，即统一设置党政办公室、社区党建办公室、社区管理办公室、社区服务办公室、社区平安办公室、社区自治办公室，同时可根据街道实际需要，增设2个工作机构。"

　　【解读】原先街道一般设11个左右科室，个别达到15个。街道部门设置存在与上级条线部门简单对应、科室划分过细、职能重复交叉、工作忙闲不均等问题。因此，需要围绕街道管理服务的要求、基层群众的需求来划分确定科室职责。街道科室精简后，由注重"向上对口"转变为更加注重"向下对应"，更好地面向基层、面向群众、面向服务。

　　 乘法

　　 激发社区工作者队伍积极性，积聚社会治理"倍乘效应"

　　【《意见》原声】"就业年龄段居民区党组织书记实行事业岗位、事业待遇"，"完善村干部收入分配机制，探索建立村干部分类分级工作报酬制度"，"根据岗位特点、工作年限、受教育程度、相关专业水平等综合因素，建立社区工作者岗位等级序列。按照人均收入高于上年全市职工平均工资水平的标准，合理设定薪酬标准，建立与岗位等级和绩效考核相衔接的薪酬体系"。

　　【解读】基层社会治理的成效如何，关键取决于基层社区工作者队伍，特别是以居村党组织书记为带头人的骨干队伍。把社区基层队伍建设纳入全市和各区县干部队伍、人才队伍建设的总体规划，将会改变目前这支队伍总体力量不强、制度设计不足，骨干力量特别是带头人地位不高、后继乏人的状况。

　　有上升通道，有发展空间，有待遇保障，这样的职业才会更有吸引力。当社区工作者的积极性和能动力被充分激发出来，将产生难以估量的"倍乘效应"。

　　【《意见》原声】"坚持依法依规、规范准入的原则，明确居委会依法协助行政事务清单，建立居民区工作事项准入机制。减少和规范居委会台账，加快居委会电子台账建设。""建立村委会依法协助行政事项清单和事项准入机制，积极推进村委会电子台账建设"。

　　【解读】一直以来居村委会承担的行政任务过多，有的居委会行政性事务占据了居委干部85％以上的精力，需由居委会盖章证明的事项一般达40来项，许多"章"已远远超出居委会的职责范围。为居村委会减负，可以让居村干部释放出更多精力投入到居民、村民自治中去。

　　【《意见》原声】"建立多层次的区域化党建平台，在区县、街镇、居村层面进一步健全区域化党建组织网络"，"完善和落实有利于社会组织发展的财税政策。结合政府职能转变，制定政府购买服务指导目录和承接社区服务的社会组织指导目录"。

　　【解读】社区管理和服务复杂性不断提升的背景下，在基层社区的不同层面都应加强社区共治，以引导各方力量、整合各种资源、协同处理社区事务，打造社区生活共同体。而社会组织是社会共治的重要主体，落实财税利好政策和制定"两个目录"，都体现了政府加大对社会组织的支持力度。

　　用好了共治和自治的力量，基层社会治理将会呈现另一种"倍乘效应"。

　　 除法

　　 明确职能理顺机制，依靠"网格化"去除城市管理顽症

　　【《意见》原声】"城市网格化综合管理主要承担对可巡查发现的城市管理、市场监管、街面治安等领域部件、事件问题的巡查发现、派单、处置、监督、考核，强化对于需要多部门协同解决的城市管理顽症问题的牵头协调处置责任。"

　　【解读】"网格化"不是个新名词。但一直以来，城市网格化在具体运作机制上并不完善，缺乏统一规范，不同地方对网格的定位不尽相同，网格化职能边界不够明晰，有的把网格化作为一个"筐"，什么都往里扔，随意性大。《意见》明确了网格化的职能边界，有利于其更好地发挥"去除"城市管理顽症的作用。

　　【《意见》原声】"推进网格化与联勤联动的融合，建立全市相对规范统一的城市网格化综合管理体制。强化街道、乡镇在城市综合管理中的统筹协调作用，做实街道、乡镇城市网格化综合管理中心，建立以城管为骨干，公安为保障，市场监管、房管等相关职能部门派出机构、执法单位共同参与的联动工作机制和相对稳定的联勤队伍，增强对城市管理顽症的快速发现和处置能力。"

　　【解读】城市网格化的一大瓶颈问题是"手""眼"不协调，即发现问题相对容易，而处置起来难，要"根除"就更难了。主要原因在于运转机制不够顺畅，街镇统筹协调难，缺乏任务派发权、资源调配权，且队伍整合不够。

　　街道乡镇网格是城市网格的重要基础，也是及时发现问题、有效处理问题的重要前沿，要做实做强。《意见》明确了这一点，并且通过赋予街道乡镇在城市综合管理中的协调指挥权、考核评价监督权、人事考核权和征得同意权，使街镇的派单权和牵头处置权得到落实，解决条块矛盾、促进条条协作。