经济新常态下普查组织方式的路径选择

近年来，大型普查、统计调查“常态化”渐成趋势。不仅系统内普查、调查增多，其他一些行政部门委托式调查的项目也越来越多。统计系统编制没有增加，人员还是这么多，但调查的项目却在不断增加，内容不断丰富，频率不断加大，而且调查对象的规模和数量在不断增大，统计调查人手紧张与普查调查任务重、频率高的矛盾比较突出。很显然，运用传统的调查方式不行了，仅靠某一种调查组织方式不灵了。如何适应普查调查工作常态化现状，科学、高效而能动地组织好普查调查工作是新形势下统计工作亟待解决的重要课题。

北京市朝阳区统计局调查队从统计工作的实际和效能出发，在区普查领导小组和普查机构人员力量的基础上，形成了以统计系统力量为主体，外加三支队伍为依托的“1+3”调查组织模式。三支队伍即：运用市场化模式建立街乡专业调查队、吸纳大学生和待业青年组建志愿者队伍、政府相关部门人员组成的协作组织。形成遇有像今年进行的大型经济普查，多路大军优势互补、齐头并进，前者主要担任普查指导员，负责组织协调，后者担任普查员，做好入户调查和数据录入工作，实现了普查数据质量的最优化和普查经费效益的最大化双重目标。本文主要结合朝阳区两次经济普查组织方式的不同，就“1＋3”模式的探索与研究与大家分享。

一、近年来普查调查工作常态化渐成趋势

统计调查，分为常规性的统计报表制度、普查即全面调查和非全面调查。普查是专门组织的一次性全面调查，用来调查属于一定时点或时期内的社会经济现象的总量。非全面调查又包括抽样调查、重点调查和典型调查，是调查范围只包括调查对象中一部分单位的调查。如抽样调查，它是从需要调查对象的总体中，抽取若干个个体即样本进行调查，并根据调查的情况推断总体的特征的一种调查方法。

按照国家现行普查制度规定，我国每10年开展4次大型普查，逢零的年度开展人口普查、逢6的年度开展农业普查，逢3、逢8的年度开展经济普查。除此之外，还要进行常规性的非全面调查，如逢2、逢7的年度开展投入产出调查，逢5的年度开展1％人口抽样调查。

朝阳区是北京市人口和经济大区，历次调查的样本量均位居全市首位。除完成国家普查制度规定的调查以外，还要接受政府相关部门的委托式调查，特别是随着我国改革开放和市场经济的发展，政府、企业和社会公众对统计的需求越来越高，对普查和调查的关注度与日俱增。自2008年进行第二次全国经济普查以来，朝阳区先后进行了3次大型普查，5次专项调查，2011年起每年开展年度人口抽样调查，仅2014年就先后受区综治委、组织部、市局总队委托，开展了群众安全感民意调查、处级领导班子和领导干部综合考核测评民意调查、社会治安防控调查、老旧小区综合整治（改造）实施效果调查、居民互联网金融认知和使用情况试调查、企业发展状况问卷调查、党风廉政建设、央企高管薪酬改革民意调查、反腐倡廉建设民意调查等多项调查任务。实践表明，普查、调查工作已呈现常态化趋势。往往上一个调查终结，意味着下一个调查的开始，一些调查还要交错展开，穿插进行。

二、新形势下普查调查工作现实问题及需求分析

上述普查和调查，虽然时间、内容、范围不同，但却反映出一些共性的问题和特点，以经济普查为例，主要反映在以下几个方面：

一是调查对象的数量逐渐增多，规模越来越大。2013年朝阳区开展了第三次全国经济普查，共登记普查对象24.8万个，比2008年二经普时期增加5.7万个，增长29.8%，比2004年一经普时期增加10.4万个，增长72.2%，普查对象的年均增速达到6%以上。

二是调查内容更加丰富，项目越来越多。从传统的基本单位、经营情况逐步扩展到能源消费、新兴领域，扩大了能源和水资源消耗的调查范围。在指标设置方面，二经普指标总量达到1450个，比一经普增加270个，增长22.9%。三经普虽未增加更多的指标项目，但要求完成对普查对象“三证”信息的图像采集，即组织机构代码证、营业执照和税务登记证，给普查工作增加了新的内容。

三是调查手段不断创新，科技含量越来越高。二经普北京市全面启动了网上直报系统，具备上网条件的单位可通过网络完成普查数据的填报，普查机构人员则将更多的精力集中在网络查询及数据质量的审核验收。在信息化建设方面，三经普则有了更大的飞跃。首次全面采用手持电子设备终端，实现了对普查对象从信息定位、到证件拍照、数据采集、审核查询、资料上传的一步到位。

四是调查人手紧张，工作难度越来越大。一方面调查员人手紧张，人员选聘渠道不畅，年龄结构偏大，工作量成倍增加。三经普全区选聘了5297名普查员及普查指导员。从选聘方式来看，“两员”中社区居（村）委会工作人员3768名，占总数的71.1%，社会招聘人员不足30%。从年龄构成来看，50岁以上人员占到20%，另有114人达到60岁以上。每名普查员要负责完成150个普查对象的登记工作，工作量较二经普每25个普查对象配备一名普查员的标准增加了6倍。另一方面调查难度不断加大，单位查找难、普查对象配合难，“两难”问题依然存在。普查是以“经营地”为原则。在实际调查中，存在着大量领取执照后未经营或经营地变更的单位，这些单位难于查找，给登记带来了很大困难，三经普全市工商注册单位登记率仅为75.1%。在全部调查对象中，统计日常管理的定报单位仅为1万余家，占全区单位总量不足十分之一。其他单位均未纳入日常管理且规模较小，依法配合普查工作的意识较为淡薄，仅靠统计部门一家的力量难以形成有效的约束，“门难进”、“脸难看”、“事难办”的问题时有发生。

基于上述新形势下普查调查工作遇到的实际问题，从两次大型普查人员构成和实际需求来看，社区人员是一支可靠的力量，区域熟悉，执行力强，但他们由于兼职过多，公务繁忙，不能全身心投入普查；临时招聘人员，能保证优中选优，适合一次性调查，但存在着“游击队”特点，不便于保持常态化调查工作的连续性；“4050”人员工作热心，便于入户，但对科技含量高的调查手段难以适应；实习大学生和青年志愿者能够熟练掌握PDA手持电子终端设备，但他们对调查对象不熟悉，人员队伍不稳定。实践表明，独立的采取某一种调查组织方式都不尽人如意，必须以思路创新，走出一条既适合区域特点、方便驾驭现代调查手段，又能够在规定的调查时间内快捷优质高效地完成调查任务的路子。

三、“1＋3”模式是成功完成普查工作的有效途径

总结连年进行的调查和两次经济普查，朝阳区在第三次全国经济普查中，根据辖区城市、农村、城乡结合的区域特点，分别进行了不同类型调查组织方式的尝试，相比较而言，逐步形成的“1+3”模式更适合常态化调查的需要。

强化一个核心：适应普查质量要求高、协调工作难度大的特点，在系统内建立一个强有力的普查机构和骨干队伍。

一方面是加强统计机构自身的建设。朝阳区统计局、调查队现有在编人员近300人，其中局队机关130人，统计所160余人。这支队伍是做好任何普查调查最核心的力量。随着普查调查的规模、频率不断增加，局队普查中心2010年实体化运行，每遇大型普查还从相关科室抽调人员成立机构，具体负责普查工作的组织实施。进入普查攻坚阶段，全局动员，参与其中，形成坚强的组织领导。

另一方面是强化基层统计站所的建设。2014年全区120个村级统计站全部挂牌成立，社区统计工作站也在积极运作过程中。一经成形，从区到街乡直至村和社区都有了专门从事统计工作的人员，有利于形成纵向到底、横向到边的统计调查网络化分布。基层统计工作站的建立将在全区范围内组建起一支500多人的专职统计队伍，不仅能有效缓解日常统计工作的压力，在各类大型普查、人口调查、住户调查等工作中都将发挥重要的作用。

组建三支队伍：街乡调查队、普查志愿者以及部门协作组织。

一是适应调查工作常态化要求，采取市场化手段建立一支稳定的街乡调查队。我们先后到海淀、西城等兄弟统计部门参观考察，经过反复学习讨论，思想碰撞，大家逐渐达成共识：改变以往由社区工作者担任主力的普查方式，着力探索以市场化运作为主、广泛吸纳社会资源参与的普查新路。还是在2012年，朝阳区朝外统计所根据近年来大型普查、抽样调查渐成常态化的情况，率先在全区街道层面创建了“朝外街道调查队”，下设7支调查分队，在册人员达到80余名。自此，这支专业队伍成为活跃在朝外地区一支可靠的调查力量。调查队成立后相继开展了“第三次全国经济普查”、“年度人口抽样调查”、“地区居民停车调查”、“地区民生幸福指数调查”等，取得了很好的成效，也是一种统计调查人员组织方式的有益探索与实践。在第三次全国经济普查期间，我们进一步总结推广了朝外街道的经验，促其积极创造条件，储备和建立适合统计调查工作的人才库，运用市场化模式组建街道社区调查队，从事地区内各项统计调查工作。采用市场化运作模式可以省去大量的组织协调环节，集中精力把控关键环节，有效提高数据质量。重点做好启动前的沟通协调，普查期间的监督管理、审核把关，登记结果的质量验收。

二是适应科技含量高的特点，建立一支以高校实习基地学生和待业青年为主体的普查志愿者队伍。首先是搭建统计高校实习基地。朝阳区拥有丰富的高等教育资源，其中不乏北京第二外国语学院、中国传媒大学、对外经济贸易大学、北京工业大学等高等学府。在高校建立起以大型统计调查为目标指向的“统计高校”实习基地平台，已成为一种共享双赢的发展趋势。朝阳区每年高校在校学生达十余万人，实习基地的建设将有助于吸收部分学生参与调查工作，缓解调查员招聘难的问题。同时有助于提高调查队伍整体素质，发挥他们的优势，运用和驾驭科技含量高的调查手段。其次是吸纳大学生参加普查志愿者队伍。第三次全国经济普查期间，为提高普查工作的登记率，经与团区委协调组织了北京化工大学的学生参加普查志愿者队伍，在为期三周的时间里集中开展了电话催报工作，取得了很好的效果。与此同时，成立多元化的义务普查员队伍，丰富普查员队伍结构。比如，由商业和住宅小区物业公司人员组成的大厦楼宇普查员队伍；由辖区规模以上单位组建的“首席统计员”队伍等。

三是适应普查工作与社会联系广泛的特点，建立一个以统计部门牵头、由政府各部门抽调骨干组成的协作组织。总结以往经验，朝阳区在三经普期间由政府发文，成立了由政府办、宣传部、发改委、工商、税务等39个部门组成的三经普领导小组，细化部门工作职责，形成强有力的协调组织。这些部门在调查的各个阶段，按照分工，各司其职，各尽其责，形成经济普查一盘棋，协力同演大合唱的生动局面。比如，在前期宣传阶段，改变了以往由统计部门单方面组织宣传的惯例，由区委宣传部和统计部门联合召开经普宣传工作会议，吸收了各部门、各主流媒体人员参加会议，扩大了普查宣传的影响力和号召力。在核查阶段，工商、国地税、民政、编办、电子城管委会共同协助查找单位。在登记阶段，区社会办、区农委多次通报登记进度，督促街乡采取措施；区城管监督中心调集82名网格员增援登记一线。

思路一变天地宽。形成和建立“1＋3”调查模式，改变了以往由政府，特别是统计部门独立开展调查的组织方式，呈现出统计部门为主，各路大军优势互补、协力普查的生动局面。借用朝外普办工作人员的说法，“以往由社区工作者担任普查员，由于身兼数职干扰较多，现行普查队伍最大的好处是这些同志能够全身心地投入到普查之中。街道调查队的同志主要发挥他们经验丰富、熟悉地区情况等优势，负责入户登记、核对普查底册、摸清地区普查单位数量工作；青年经普志愿者主要担任指导员。实际工作中采取‘新老搭配’的工作方式。‘老同志’负责与普查对象沟通交流，‘新同志’负责PDA的操作与使用，此举大大提高了普查入户登记的成功率”。从全区情况来看，普查登记结果等到区工商、税务等部门的签字确认，顺利通过市经普办的事后质量检查验收，单位实际登记率达到100%。

四、需要注意把握的几个问题

1.建立街乡调查队要在选人和管理上下功夫

调查队人员尽量以地区居民为主，熟悉辖区情况，有较强的沟通能力。此前从事过会计、统计相关工作，对统计业务有一定的了解。身体健康、热爱工作、责任心强，有二次就业的意愿和奉献精神，能够保证工作的连续性和稳定性。调查队队长是选人用人的关键环节，要具备较强的组织协调能力和号召力，发挥“领头羊”的作用。队员的规模依工作量而定，完成日常工作之余，要有一定数量的预备人选，关键时候，实行AB角，随缺随补。同时按照市场法则，调查员按劳付酬、量入为出，忙时多发，闲时少发，实现经费效益的最大化。

2.提升协调本领，达到形散神聚，收放自如

“1+3”的组织模式在有效破解普查调查常态化难题的同时，给调查组织协调工作提出了更高的要求。要建立相应的规则、制度，以规则管人，用制度拴人；要通过培训会、联谊会，以及建立QQ群等形式和机会，做好凝聚人心，团结队伍的工作；要针对不同的调查项目、规模、周期，选择恰当的组织方式，通过周到的协调工作，使调查力量能够达到召之即来，来之能战，不论遇到什么情况，都能放得起，收得下，收放自如，形散神聚。同时注意搞好衔接，不失时机地实现调查工作的“战场转移”。

3.争取相关政策支持，为普查工作提供有力保障

无论是组建街乡调查队还是推进社区统计站建设，都需要政府政策上的支持。调查队的建立在落实上级调查任务的同时，也要为地区发展提供服务。统计站建设要将统计职能真正纳入社区服务站职责范围之内，定岗定编，落实人员。同时，把调查工作纳入年度财政预算的大盘子，根据调查任务实际需要，尽其所能地在经费上予以保障。

总体来看，在各类普查调查常态化的今天，只有充分调动各方的积极性，发挥政府、市场、社会的资源优势，方有助于推动统计调查人员组织模式的创新与优化，进而推动大型普查调查的顺利实施，既提高普查调查的工作效率，降低行政成本，又能够保证调查数据的及时、全面、准确。