复旦大学中国经济研究中心沙龙研讨： 特大城市人口限制是符合公共利益的政策吗？
2016年4月12日晚，第7期RICE－CCES沙龙“特大城市人口限制是符合公共利益的政策吗？”在复旦大学经济学801会议室如期举行。会议由复旦大学中国经济研究中心吴建峰副教授主持，主讲嘉宾有复旦大学中国社会主义市场经济研究中心常务副主任陈钊教授、上海交通大学中国发展研究中心主任陆铭教授、上海市城市规划设计研究院高级工程师石崧主任、复旦大学城市经济研究所所长周伟林教授和同济大学朱介鸣教授。复旦大学经济学院、上海大学、上海对外经贸大学、上海财经大学、中山大学等学校的老师及同学一起参加了本次活动。
吴建峰 复旦大学中国经济研究中心副教授
朱介鸣 同济大学特聘教授
朱介鸣教授从规划实践的角度讨论了控制人口规模的原因和必要性。他认为人口规模、用地规模和人口密度是城市规划的基本参数。同澳大利亚和中国台湾地区进行比较，上海用地规模远小于前两者，但上海和这些地区人口规模大致相当。因此，上海人口密度很高，城市规模偏大。在城市基础设施匹配的情况下，人口规模大密度高的超大城市能够享受规模经济、社会多样性和公共服务单位成本低等优势。同时，密度超大的城市也会面临着房价高、交通拥挤和灾害风险高等劣势。朱教授指出和发达国家需要控制人口在国家之间的流动不同，基于中国特大城市的超大规模和高密度，我国是通过控制人口的政策来限制人口过多涌入这些城市。朱教授认为，通过行政措施控制人口流动是也是世界各国通行的做法，我国通过户籍制度来控制人口过多流入上海这样的特大城市，从基础设施承载力角度来说具有其合理性。
周伟林 复旦大学城市经济研究所所长
周伟林教授从城市规模的产生机制讨论了中国城市发展政策及其影响。他认为地理环境、历史文化、产业结构、政府管理水平及市民社会发育程度等是决定一个城市规模的主要因素，而市场机制、政府干预及战争等因素在特大城市的形成过程中也扮演了重要角色。总结过往中国城市发展政策，他认为中国大力发展基础设施、实施分等级的开发区政策、实施区域振兴与特色产业扶持等措施都在城市发展过程起了积极作用。
石 崧 上海市城市规划设计研究院发展研究中心主任
石崧主任分享了对城市规划中人口政策的作用、大城市人口政策控制的背后动机、上海人口增长的远期前景等问题的思考。他指出城市规划的目标应是使未来比今天拥有更好的宜居环境，而城市人口规模是城市规划的核心内容之一，是配置城市基础设施的依据。然而，目前中国对城市人口规模的预测缺乏准确性，出现了一个二元悖论，即想控制人口规模的特大城市总是低估其人口规模，而那些想扩大人口规模的城市总是高估其人口规模。控制和扩张各有不同的出发点，前者目的在于解决“大城市病”，后者则是出于“土地财政”的动机。他认为交通拥堵、环境污染及资源紧张等所谓的“大城市病”不仅仅是大城市特有的，现有控制人口规模的政策未必能很好解决“大城市病”，因为更多的就业机会和更高的收入激励更多人口不断流入大城市。
对于未来上海人口的走势，石老师给出了如下判断：1. 常住人口规模总量在未来5-10年期间仍会保持持续增长的态势；2. 已经告别人口规模快速增长的阶段，增长速度将明显趋缓；3. 随着上海步入高龄化社会、少子化趋势难以短时间扭转以及对外来人口持续紧缩政策效应发酵三大因素叠加的影响，未来需要考虑上海常住人口规模在2025-2030年期间达到峰值后逐渐下滑的可能性。在此基础上，石老师指出人口限制政策有效的前提条件是疏解城市的核心功能，未来所面临的“城市病”可能是因长期的老龄化和少子化导致的人口持续下降对城市内生增长动力的影响。
陆 铭 上海交通大学中国发展研究中心主任
陆铭教授遵循看理论、看数据和国际经验比较三个步骤，畅谈了其对城市公共政策的思考。他认为，城市存在和发展的原因在于规模经济，而城市的规模则是由企业和家庭进行收益和成本比较后做出的选址决策所决定的，这一过程应当由市场的价格机制来实现。市场存在不足或失灵时才需要政府进行干预。例如对拥堵的交通征收牌照费、出于公平性对医疗和教育的价格进行调控等。陆教授认为政府制定调控措施时应该是针对行为而不是针对不同身份的人。
陆铭教授还对其他教授和专家的观点进行了简要的点评。他认为上海2015年常住人口出现下滑同上海经济增速下滑和调控政策有关，人口是否出现拐点还有待进一步观察。依据国际经验特大城市人口分布是两端厚尾，因为高、低技能劳动力之间存在很强的互补性，当前人口控制政策是针对低端劳动力，他认为这容易导致低端劳动力供给不足和城市公共服务价格不断上升。陆教授还认为公共服务应该要覆盖到常住人口而不仅仅是户籍人口，因为公共服务均等化有利于缩小收入差距。
陈 钊 复旦大学中国社会主义市场经济研究中心常务副主任
陈钊教授从政府和市场关系角度分析了城市管理政策如何更好实现公共利益。他认为，首先，一个城市的最优人口规模和结构很难通过人为分析和预测获知。城市的人口规模通过市场化机制才能达到最优状态，人为进行规模限制会扭曲市场机制并造成效率损失。其次，在城市管理中，即使进行规模限制也不一定要采取歧视性的非价格的手段。譬如，上海通过户籍积分来进行人口数量调控，就是一种基于户籍的歧视性的非价格政策。最后，缩小城市间的差距，不等于要限制东部西部的发展。地区间经济发展差距应以人均量而不是总量来度量。应该在发挥市场机制的作用下，让东部地区带动西部地区发展，以缩小东、中、西间的差距，这在很大程度上可以缓解特大城市人口流入的压力。但是这并不表示要对东部城市的人口规模进行限制，牺牲这些城市的效益。特大城市（如上海）应更新和改造城市的基础设施，因为这不仅可以提高城市的承载力还能进一步推动经济的增长。
在讨论环节，主讲嘉宾间及嘉宾和听众间的互动热烈，让与会者收获颇丰。吴建峰老师指出城市化要带来经济增长需要地方政府有足够管理能力和足够的资金。陆铭老师认为政府的力量应该随经济不同的发展阶段而做出相应的调整，同时政府在制定政策时需要明确到底维护谁的公共利益。陈钊老师认为像医院这样的公共服务的短缺是由于政府管制导致，政府应该放开管制让更多的社会力量参于进来。
结合嘉宾们的观点，我们有如下总结：要缓解中国超大城市人口增长的压力，在中国人口基数大和城市增长空间差异明显的背景下，需要更多从城市空间均衡的视角来制定政策，才能保证最大公共利益的实现。一方面，中央政府需要重新调整公共资源的分配，提升特大城市之外的大城市的城市基础设施和居住适宜性，增强这些城市对人口的吸引力，缓解人口过多涌入少数几个超大城市的压力；另一方面，超大城市需要将更多公共资源投入到公共住房、公共学校等方面的建设上，吸引更多有效劳动力的进入尽可能为当地常驻人口及其二代提供教育、培训条件，不断累积本地人力资本存量，促进城市更大活力和更强竞争力。