“上海检察改革系列报道”之二：授权有监督 责任有攸归
“长期以来，检察机关办案的基本模式是“三级审批”制度，这一办案模式的弊端一是层层把关，程序繁琐，有点类似于行政化管理，办案效率低；二是职责不清，容易助长承办人员的依赖心理，错案责任追究很难得到落实，审者不批、批者不审，也不符合司法办案规律。”作为本次检察改革试点单位的闵行区检察院的潘祖全检察长，谈了他多年基层检察工作的感触。
在上海市检察院陈旭检察长看来，依法独立行使检察权的主体只能是检察官，因此在试点中要积极探索改革“三级审批”的行政化办案模式，落实检察官办案责任制，为全国检察改革探索出一些“可复制、可借鉴”的经验。为此，上海在改革试点中以完善主任检察官制度为重要内容，大幅下放检察权，设制不同检察职能检察官办案责任模式，精简办案组织层级，整合内设机构设置，实现办案组织专业化，真正让办案的检察官有职有权，确保依法独立高效行使检察权。同时规定了‘谁办案、谁决定、谁负责’的原则，以及探索多样化的内外监督模式。
上海检察机关探索办案责任制解决之道，其实早在2011年就在上海市浦东新区、闵行区检察院开始了。潘祖全检察长告诉记者：落实检察官办案责任制的重点是厘清检察官权力配置。
上海检察机关在实际操作过程中，各试点单位结合本单位的实际情况，在厘清检察官权力配置上有的采取“授权清单”方式，有的采取“负面清单”方式，对检察官办案的职权范围作出清晰的划分。据上海市检察改革领导小组工作人员介绍，所谓授权清单即对检察官的权力以清单方式作出规定，而“负面清单”即除去检察长、检察委员会的权力之外，其余的办案权力均由检察官行使。
上海市检察院在汇集总结各试点单位经验的基础上，制定出台《上海检察机关关于规范检察权运行的若干意见》、《关于检察官办案职权的规定》等多项制度规范，“授权清单”成为检察官办案的“尚方宝剑”。记者在采访中看到，清单中明确规定，应当由检察长或者检察委员会依法行使的权力主要是对重大、有影响的刑事案件批准（决定）逮捕、提起公诉等决定，检察院直接受理侦查的案件初查、立案、不立案、撤销案件以及对相应的复议、复查、申诉的决定，以及向人民法院提出抗诉或者再审建议等15项职权，其余均授权主任检察官或检察官行使。这些制度一个突出特点是，明确规定检察权必须由检察官行使，规定讯问犯罪嫌疑人、被告人、出席法庭、主持公开听证、宣布处理决定、询问关键证人、拟写重要案件的法律文书等，必须由检察官直接行使，检察官助理主要协助检察官开展各项法律辅助业务。实现了检察官作为办案的权力主体和责任主体。
完善主任检察官制度，创制多样办案责任制模式
作为行使国家法律监督职权的中国检察官，既有刑事检察、还有职务犯罪侦查和预防以及执行监督等法律监督职能，基层检察院与分院、市检察院的职能也有区别。办案模式的多样，决定了在改革中必须探索逐步过渡不断完善的多模式办案责任制。作为检察分院层面的司法改革先行先试单位，上海市检察院第二分院在设置检察官办案权限方面就有更多的思考。该院政治部副主任陈宏介绍说：“不同于基层检察院，分院办理的重大、疑难和复杂案件多，这一特殊性决定了并非所有的办案权力都能下放给检察官。比如，对以检察机关名义作出不批捕、不起诉等终结性决定的权力，应由检察长或检委会行使。再比如，对限制人身自由、冻结财产等影响公民宪法权利的重大事项，必须履行严格的审批程序。” 市检察二分院制定了包括检察官职权、检察官与检察官助理的职责划分、办案责任追究等内容的《检察官手册》，明晰检察官的职责权限和边界；
上海在检察改革试点中，探索完善主任检察官制度在不同部门实行不同的责任制模式。他们确定了主任检察官办案组人员配备，选好配强主任检察官，主任检察官办案组成为检察机关基本办案组织。主任检察官办案组通常由1名主任检察官、2名以上检察官及若干辅助人员组成，主任检察官带领办案组在检察长授权范围内依法行使检察权。他们在侦监、公诉等刑检部门实行检察官负责制，并通过实行主任检察官审核制逐步过渡到承办检察官依法独立行使检察权并对所办案件负责。在法律监督部门和职务犯罪侦查、预防部门实行主任检察官负责制。同时实行专业化主任检察官办案组，办理金融、知识产权、未成年人、职务犯罪等案件，都有专门的主任检察官办案组。
在此基础上，上海检察机关在试点中进一步细化明确办案责任的归属。明确规定刑检部门主任检察官、检察官对授权范围内自行作出决定的案件负责，主任检察官对承办检察官的案件未进行审核的或对具有明显差错案件而未尽审核责任的，与承办检察官共同负责；法律监督部门和职务犯罪侦查部门的主任检察官与检察官对案件共同负责，主任检察官负主责;检察长对自己所办案件及所决定的案件承担责任；检委会对案件共同负责。还规定如承办检察官故意隐瞒事实、证据的要承担责任。
四张“药方”，监督机制更科学规范
前不久试点单位徐汇区检察院主任检察官徐震辉在审查起诉一起盗窃拎包案时，犯罪嫌疑人仅对包内两块手表作了供认，对包内7万现金始终否认。对这个仅有被害人指认的“孤证”，徐检察官经反复查看监控、了解证人等后，决定以盗窃罪对犯罪嫌疑人周某提起公诉，并且将周某的犯罪数额定为人民币7万元以及两块手表、LV拎包的价值。经审判，法院认定的事实与起诉书指控完全一致。徐检察官告诉记者，“就像这起盗窃案，我经过审查后就可以决定是否提起公诉、犯罪数额是多少，不需要“三级审批”，但我 “背后”还有无数监督的“眼睛”，实际责任重了要求更高了，因此我不会放过任何一个疑点，自己无论大案小案都要打起十二分精神，保证每一个案件的质量。”
落实检察官办案责任制后，从“三级审批”骤然直接改为检察官一人决定，如何保证检察官在依法独立行使检察权前提下，对权力实施有效的监督制约，提升办案质量效率，同时摆在试点单位面前。最早开展主任检察官办案责任制探索的闵行区检察院，在加大放权力度的同时，不断完善检察权运行的监督机制，实行主任检察官联席会议和重要法律文书备案、案管部门统一分案、法律文书专职审核等制度创新，办案质量效率进一步提高。潘祖全检察长说“这项改革的最终目标肯定是检察官办案责任制，在过渡期内逐步从主任检察官负责制过渡到检察官负责制，再配套相关的监督制约制度，我们正是根据自身条件开展试点的。”
在汇集各试点单位经验的基础上，上海市检察院开出了监督机制更科学规范四张“药方”。即发挥检察长和检委会的监督作用、完善办案组织内部的监督制约机制、进一步加强案件办理的流程管控、深化检务公开。如规定检察长有权检查和决定案件，有权将案件移交其他检察官办理，有权将重大有争议的案件提交检委会讨论；规定案件管理部门对办案流程的全面监督，在案管部门配备专职的流程记录员，负责对办案数量、质量、效率、效果等检察办案全过程进行全面记录，作为检察官的考核评价依据；对自侦案件不起诉或撤案的、捕后不诉、诉判不一等11类案件每案必查。检务公开方面，除了重视权利告知、程序、文书公开、重视律师作用外，规定了公开听证、公开宣告处理结果的案件种类和办理程序。
在主任检察官制度试点中，试点单位已达到入额检察官100%配置在司法办案岗位，办案力量增加，“三级审批”数量显著减少，办案质量也明显有提高。在徐汇区检察院由主任检察官决定批捕案件已占到批捕案件总数的85%，决定提起公诉案件已占到公诉案件总数的97%。闵行区检察院办理审查起诉案件平均天数，2014年比2013年同期缩短3.52天，有86%的刑事案件不再由检察长、科长审批。改革后四个试点单位检委会讨论个案数量平均下降50%，其中，徐汇区检察院下降幅度达到65%。检察官办案责任制较好地应对了案件逐年增多的形势，试点单位试行检察官办案责任制以来，审查批捕、审查起诉案件平均审结天数得到缩减，办案效率得到提高，且全年无一起错案，法律监督工作呈现良好势头。宝山区院侦监部门在办案数量同比上升23%的情况下，4个主任检察官办案组所决定的案件没有发生错捕、漏捕情况，改革后的检察官办案质量得到有效保证。