本市探索人民调解专业发展之路

发布时间： 2015-11-10

“婆婆妈妈”转身 “专业人士”上阵

专业性行业性纠纷占六成　本市探索人民调解专业发展之路

2015年11月09日    A02 ：法治重点    稿件来源：上海法治报   

      □法治报记者　陈颖婷

　　被西方学者称为“东方经验”的人民调解是民间自治的重要体现。我国经济社会发展的同时，也带来了各类社会矛盾纠纷激增的新情况、新问题。在社会转型期，民间纠纷呈现出多样化的趋势，传统的“婆婆嘴妈妈心”已不能满足日益增多的专业性矛盾纠纷需求。日前，由浦东新区司法局与上海市法学会联合举办了“基层治理与人民调解制度的发展完善”学术研讨会，探索研究新常态下人民调解专业化发展之路。记者从会上了解到，行业性专业性的纠纷调解已经占总数的6成以上，人民调解的专业化道路亟需专业人才填补。

　　案例

　　人民调解化解新型矛盾

　　停车难成为申城许多小区的通病，位于浦东三林镇的一老式居民小区也遇到了这个新问题。小区建造于上世纪90年代初期。由于当时规划设计的限制，小区内没有专门的车库且停车位很少。随着私家车拥有量越来越多，停车难已成为小区一个十分突出的矛盾。为此，经征询小区全体业主并得到2/3以上业主的同意，小区启动了改造停车位的施工工程。

　　然而，正当工程进行得如火如荼之时，居住底楼的张强（化名）却出面阻止施工，并扬言要将刚做好的两个停车位敲毁。施工人员和张强发生了激烈争吵并伴有肢体冲突，事态迅速扩大。调委会工作人员闻讯后，立刻赶到了施工现场。调委会先是让业委会负责人要求施工单位暂停施工并撤离现场，并保证对相关问题协调好以后再施工。

　　待双方情绪平复后，调委会邀请业委会负责人与张强一起来到了调解工作室。张强也道出了心中的委屈，当时车位改造方案征询业主意见时，他就明确表示了反对，但没有人理会。如今业委会又在未作任何通知的情况下将其门前的绿化毁坏，让他很是气愤。张强担心造好后的车位正对着他家的窗户，汽车尾气影响原本患有哮喘病的老人的健康。另外，夜晚停车产生的噪音和灯光等也会严重影响其家人的正常休息。因此他要求立即停止施工，恢复原样，赔偿损失。而业委会负责人却说，车位改造的方案是严格按规定上报业主大会讨论通过的决定，并得到了相关管理部门的批准，不能随意修改。如果现在停工，一方面会与施工队产生误工纠纷，给小区各业主造成经济损失；　另一方面如果车位问题一直不解决，小区内因停车难而产生的矛盾就会愈演愈烈，这对所有业主的利益都将造成损害。调解陷入了僵局。

　　为有效化解此次矛盾纠纷，调委员决定先实地调查车位改造施工的具体情况。调查发现，车位改造确实破坏了小区的绿化，汽车尾气噪音、灯光等产生的环境问题也着实会成为底楼住户不小的困扰。而部分同意改造车位的居民也对业委会制定的改造方案不满。最终，调委会确定了调解方案：建议业委会调整工程方案，将施工材料换成绿色带孔的混凝土砖，并在砖孔内种上草坪。针对汽车尾气等问题，调委会建议在停车位外圈增加—个垂直绿化隔离带，种上体高叶密的植物，以最大限度地减轻尾气、噪音、灯光等对底楼居民生活的影响。

　　通过调解，业委会同意按照建议调整施工方案。张强及其家人最终同意不再阻挠施工。一个月后，小区的车位改造工程顺利完工。

　　趋势

　　专业性人民调解逾六成

　　“人民调解在化解基层矛盾纠纷的过程中，确实感受到纸面上的法律，解决不了社区的所有问题，有时候村规民约，社区公约公序良俗的作用，可能比专门化的法律更加有效，治理的成本也更低。”市司法局基层指导处处长商忠强认为，要运用不同类型的法律、规则来化解不同领域的矛盾纠纷。他指出，社区常见的小型的、法律关系简单的纠纷化解，仍然是上海人民调解工作的重要内容，但是随着时代的发展，大量涌现出的新型的矛盾纠纷，以及一些专业性行业性的纠纷也给人民调解带来了新的课题。

　　据他介绍，近年来上海的专业性行业性人民调解工作发展得非常之快，目前本市专业性行业性人民调解工作涵盖了民事纠纷的委托调解、治安案件、刑事和解、劳动争议、物业纠纷、医患纠纷、交通事故等领域，一些区县还结合地区特点，开展了知识产权、消费者权益保护、旧区改造、商会的商事纠纷等行业性专业性的人民调解工作。2014年全年，上海所调解的人民调解纠纷中行业性专业性的人民调解纠纷占到了60%。今年1-9月，专业性行业性纠纷已经达到了65%。商忠强表示，专业性行业性矛盾纠纷的总量在逐年提升，其中又以物业纠纷的数量增长迅速。在他看来，如医患纠纷此类专业性的矛盾纠纷解决，具有很强的可复制性、可推广性。

　　“去年上海各级法院审结案件55万件，全市各级人民调解机构调解案件33万件，其中浦东新区法院审结案件12万件，浦东各级各类调解组织，成功化解案件6万件。”据浦东新区司法局副局长黄爱武透露，浦东新区现有各级人民调解组织1310个，人民调解员共有5417人，其中专职人民调解员2756人。浦东新区已成立了包括金融消费调解委员会、知识产权调解委员会、医患纠纷调解委员会，物业管理纠纷调解委员会等在内的专业性行业性调解委员会32个，并正在筹建道路交通事故人民调解委员会。随着专业性行业性调委会的建立完善，人民调解化解矛盾纠纷能力不断增强，2013年以来，截至今年9月份，浦东新区各级人民调解组织，受理各类矛盾纠纷15万余件，调解成功率达到99.69%。

　　短板

　　专业调解人员不足

　　“目前人民调解工作发展还不够平衡，专业性程度还不够强。”商忠强表示，应当逐渐加强专业性行业性的人民调解组织的建设。而人民调解员队伍青黄不接、专业人才不足的问题是本市基层人民调解组织的困扰。

　　记者了解到，行业性调解员大多年龄结构偏老，调解凭老经验办事，对新出台的法律法规学习不够，法律知识相对较弱；　部分调解人员由行政单位工作人员兼职，难以确保工作时间。由于从事专业性纠纷的人民调解员应具备法学、医学、调解等较高的专业素质，而此类专业调解员难以招聘，也不容易扎根基层。浦东新区东明路司法所所长孙福秀表示，司法所共有调解员47人，有7人是专职的，其余40人在居委会都是兼职调解员.从年龄结构上来说，47人中50年代的，12人，60年代的13人，70年代的17人，80年代的4人，90年代的1人。在男女比例上，男性17人，女性30人。在任职时间上，一年以下的12人，两到三年的19人，四到五年的7人，六年以上的9人。从学历上来说，高中专的24人，大专的17人，本科的5人，初中的1人。就专业而言，除1人是法律大专以外，其余全是非法律专业。孙福秀表示，由此数据可以看出，现在基层调解员普遍存在男的偏少，年龄偏大，任职时间偏短，学历偏低，法律专业的极少的问题。

　　针对目前调解员队伍存在的问题，东明路司法所进行了法律专业的充实，采取了一些菜单式的法律授课、孵化式的法律培训、网格式的法律宣传等。同时结合今年居委会的换届选举，东明路街道试点在居委会选举产生法律副主任这个职位。今后将由法律副主任来牵头进行居委会法律方面的服务。

　　“人民调解制度还需要进一步完善，通过实践，我们觉得还是要充分调动调解员的积极性。”孙福秀指出，调解员的选任需要有一定的制度，有一定的程序，有一定的要求，要增加调解的专业人才。同时还要进行多方面的培训，让他们多增加调解技巧。第三个就是保持调解员队伍的稳定性，不仅要为调解员评定职称，同时应适当提高工资待遇。孙福秀表示，尽管《人民调解法》　中有对调解员进行补贴的规定，但缺乏操作的细则。他建议通过设立人民调解前置制度，用法律的形式把它固定下来，使得人民调解的效力能够提高，吸引更多人来参与人民调解工作。

　　发展

　　人民调解要有“宽度”和“厚度”

　　“人民调解的环境非常重要，法治环境是人民调解生存的基础环境，人民调解和诉讼司法是两条轨并行，相互促进。人民调解工作的发展还需要完善外部环境，引导公民、组织去走调解的这条路。”市人大内司委办公室主任余志强表示，目前上海还没有关于人民调解的专门的地方性法规。如果以后地方立法，调解的主体是谁将值得考虑。他表示，《人民调解法》　中提到的调解主体，局限于人民调解委员会。但随着多元化的纠纷调解机制的建立，纠纷调解主体就不局限于调解委员会。人民调解应当提高它的容纳性，把更多的适合承担调解任务的主体纳入其中。“调解的前提是社会信任，除了官方的，还要大力发展民间组织，把专业人士吸纳进来。”余志强认为调解的领域应当有时代发展的特征，根据上海发展的特点，能够有一些新的拓展，现在矛盾纠纷不仅仅是民间个体之间，还发生在公民和政府部门之间，公民个体和企事业单位之间，要探索将这些矛盾纳入人民调解之中。

　　市政法委研究室主任施伟东建议增加人民调解的“宽度”，使得人民调解更加民间化。“未来，人民调解不仅仅是提供矛盾纠纷解决的渠道方案，将大量的矛盾纠纷化解在基层，化解在萌芽状态，人民调解也兼济关系修复和民众心理支持的功能。”施伟东认为，随着社会发展，人口流动频繁，社会碎片化较明显，如果调解更普遍地在民间存在，也可以推动基层社会长期的和谐稳定。同时，他还建议增加人民调解的厚度，人民调解需要有一个更创新更包容的概念，不要太拘泥于《人民调解法》　规定，人民调解委员会来组织调解，探索建立更多的专业化调解组织，让调解更专业。