《解放日报》：创新社会治理 加强基层建设

      “创新社会治理，加强基层建设”是今年上海市委启动的1号重点调研课题，也是历年来规模最大、规格最高、历时最长的研究课题。近日，市社会工作党委、市社会建设委员会办公室、市委党校、市行政学院联合举办研讨会，邀请北京、宁波、上海等地专家共同为创新社会治理、加强基层建设出谋划策。
      上海创新社会治理、加强基层建设，一个非常紧迫的原因是问题倒逼，当前基层建设中碰到许多问题，如果不在当下切切实实解决，会直接关系到上海下一步发展的活力、动力问题。市社会工作党委书记、市社建办主任陆晓春说，要把这个问题放在改革开放进入全面深化的新时代，在全国社会治理创新的大背景下来理解，需要面对上海的新变化，新情况、新问题主动作为，为科学决策、为综合治理、为上海转型发展打好基础，这也体现了上海一贯敢于创新、改革开放、理性思维的作风。
      市委党校常务副校长、上海行政学院常务副院长王国平提出，创新社会治理，加强基层建设，是一个很有学术价值和实践意义的话题。围绕创新社会治理，加强基层建设的专题，需要更为深入的理论思考，更为积极稳妥的实践探索，更加积极借鉴世界各国、全国各地的成功经验，为破解快速变化中的社会治理难题，切实加强基层社会建设提供理论支撑、治理支撑和经验借鉴。
      市社会工作党委副书记袁建国在最后的总结发言中指出，来自北京、宁波、上海的专家们围绕1号课题所关心的问题提供了真知灼见，但仍需要进一步的深化学习，需要进一步拓展工作视野，需要进一步思考将有关成果总结上升为政策、制度和机制。
      会议由市委党校副校长、市行政学院副院长郭庆松主持，来自上海市相关单位、区县街镇社区、以及高校、社科院、党校系统100多人参加研讨。

      公共利益与社区社会动员
      丁元竹（国家行政学院决策咨询部副主任、教授）

      社会活力怎样才能激发出来？一些地方政府进行了非常积极地探索，比如开展社会动员。他们在用社会动员的方式让社区居民参与社区公共事务中也遇到了一系列问题，一些居民的积极性不高，甚至一些人不参与等等。究其原因之一就是缺乏对于公共利益的考量。公共利益就是在个人利益之外的大众公共福利，包括社区治安环境、社区生态环境、社区卫生环境，以及跟私人利益密切相关的整个社区生活环境。这些看似与居民自己的生活没有直接关系的公共利益实际上对居民生活产生深刻影响。所以，过去也不太重视公共利益问题，比如社区乱搭建，违法建筑在很多社区是一个普遍现象，没人觉得这是一个问题，但随着市场经济发展，如果社区治安环境、生态环境、自然环境遭到破坏，这个社区的房价甚至整个小区的价值就会受到影响，自然也会影响到居民私人利益，如何把类似这样的公共利益和居民私人利益有机结合起来？通过这样的结合来推动居民关注公共生活和公共利益，这是在激发社会活力和完善社会动员机制中不能忽视的，这实际上也是社会体制改革和设计问题。
      公共利益问题不仅表现在基层社区，也表现在整个国家的经济社会生活中。西方理论叫“公地悲剧”，其基本意思是，在市场经济条件下，每个人都试图使自己的利益最大化，而很少考虑公共环境，事实上，公共环境容量是有限的，最终结局可能是在大家追求自己利益最大化过程中，整个环境崩溃，最终大家都没有得到利益。完全实行计划的方式也不行，它会抑制大家的积极性，这要求在“市场”和“计划”之间进行选择，就是治理。治理就是大家一起协商，协商的原则一方面使自己的利益最大化，另一方面让公共利益和环境得到保护。这种协商机制就是治理机制。
      激励社会参与社区社会治理，起码有两个因素要考虑：第一，公民的公共价值和社会责任，过去我们老是说社会治理就是多元治理，政府、市场，还有个人一起来治理，但真讲到个人时，个人在多大程度上愿意参与，我们并不很清楚。社会治理问题不是简单的多元主体聚集到一起就行了，其中确实有公共价值和社会责任问题，因此社会治理创新不仅仅是体制机制创新，还有观念创新。第二，公民参与能力的问题。涉及到居民参与社区事务时有的重大问题，居民不一定熟悉，所以怎么来提高参与能力，这也要求我们在社会动员和完善社会激励机制时考虑。
      怎么设计一个激励机制，让社会活力激发出来，让老百姓积极参与？首先基层干部要有与人民同甘共苦的精神和态度，这样说可能是唱高调，但如果基层业委会、物业公司、居民委员会以及其他社区组织没有这样的态度，要想把居民动员起来参与公共事务，几乎都是不可能的。基层各类组织体系、包括社会组织一定要和居民直接建立起互信关系，没有这样的互信关系，也谈不上基层社会建设和社会治理。

      改革和法治，推进基层社会治理创新
      肖林（上海市政府发展研究中心党组书记、主任）

      当前社会主导多元主体共同参与的社会治理体系还没有完全形成，基层社会治理能力有待提高，有几点问题还比较突出：一是政府公共服务和社会治理在局部范围和领域缺位现象比较严重，远郊地区快速城镇化地区，基本公共服务的供需矛盾比较突出，部分大镇公共服务半径过大，可及性和便及行不够；　二是社区共治和居民自治水平不高，基层社会动员能力不强；　三是社会组织发育不够；　四是基层党组织的功能发挥相对有限。
      导致基层社会治理主要问题的原因有两方面：一方面基层社会治理体制机制改革还不到位，另一方面，以法治为代表的现代治理能力手段不足。
      在基层社会治理体制机制上，街镇政府和上级政府部门条块关系不顺，职权不够匹配，是导致当前基层社会治理薄弱的根本原因。在当前的管理框架下，街镇并不具备匹配管理权限和资源，不得不花大量精力应付能力以外或行政以外的行政执法和专业管理，街镇超负荷运转，使得街镇引导社区共治和自治精力明显不足。同时条线部门也存在职能交叉和分工模糊情况，街镇作为牵头部门开展综合协调力不从心，许多问题得不到及时解决。
      居村两委行政化严重，队伍运行物质保障存在很大问题，导致当前基层社会治理的主阵地基础不牢。由于街镇超负荷运转，街镇上级下压行政事务，居村两委开展自治、服务群众工作不扎实，居村两委基本靠“哄”，以小利益刺激楼组长和居民小组长开展工作，居村自治制度执行效果不尽如人意，另外居村两委普遍缺乏社会动员新机制和新方法，居村队伍经费保障不足。
      还有政社分开不到位，政府对社会组织扶持力度不够，导致当前基层社会治理的社会参与不足，政府和社会的职能边界不清晰，政府让渡给社会组织的空间比较有限，基层政府购买社会组织服务尚处于起步阶段。
      在以法治为代表的现代治理能力方面：基层社会治理中法治理念还没有深入人心，尽管上海在全国范围内法治水平较高，基层社会治理在法律框架下展开，但办事依法、遇事找法，解决问题用法、化解矛盾靠法的法治水平还不高，面临疑难问题和矛盾，相关部门摆平就是水平，搞定就是稳定，这种思想大有市场，群众权利义务对等法治观念不足，比如部分居民在享受物业服务同时不缴纳物业费。基层社会治理处于手动挡而非自动挡水平。一些规矩规章不执行，要靠行政办法来解决。基层社会治理存在很多法律制度盲区，很多行为缺少法律规范，也是基层社会治理难度较大的重要原因，比如私人住宅里面开网店的行为，快递员频繁进出，影响居住环境，存在安全隐患，但目前对这种行为尚无法律规范。此外，执法不严，执法走调的现象比较多，直接影响法律运作的权威性和严肃性。
      因此，需要以改革和法治思维积极探索基层社会治理创新。上海创新基层社会治理要以改革法治为重点，通过深化改革进一步理顺治理体制机制，通过推进法治促使治理走向现代化和制度化，转变治理观念、完善治理体系，提高治理能力，实现社会和谐有序，群众满意，充满活力。
      具体来说，需要推进街镇体制改革，确保政府治理到位，对于街镇而言，行政执法类、专业管理类等事务由区级条线块统一负责，街道不再直接参与，剥离街道经济发展职能回归公共服务、社区自治、综合协调应有的职能。推进居民、居村行政化改革，使居村真正成为群众回归的真正主体，设定居村承接行政事务的目录，建立与群众评议为主权重的居村两委考核办法。构建社会组织扶持培育的网络和平台，加强政府购买社会组织的力度，建立服务目录和清单制度，推动社工发展机制的改革。

      北京网格化服务管理体系建设
      王丽竹（北京市委社会工委委员、北京市社会办副主任）
　　
      北京网格化服务管理体系由中共北京市委社会工委、北京市社会建设领导小组办公室牵头实施，北京市推进网格化服务管理体系建设工作主要基于三方面考虑，一是基于适应形势发展的客观需要，二是基于满足人民群众的新期待，三是基于适应目前北京市经济、社会发展呈现阶段性特征的需要。北京和全国其他城市一样，在城市管理、社会管理、社会治安管理方面出现了突发性、风险性、偶然性、不确定性特征，在人民群众服务需求、利益诉求对新生活的向往和社会新期待方面，呈现出了多样化、个性化、多元化、差异化的发展趋势，对政府的服务管理手段、效果、质量、水平都提出了新要求。
      2004年，北京在东城区率先推进网格化城市管理，到2014年推进城市管理网格，社会服务管理网格、社会治安网格三网融合，逐步拓展延伸和深化提升。10年来经历一个创新试点、全面推广、拓展延伸、融合提升等四个发展阶段，不断实现新跨越。
      北京市推进网格化服务管理体系，以社区为基本单元，全市划分了服务管理网格108000个，目前全市已形成横向到边，纵向到底的全覆盖无缝隙管理网格。加强队伍建设，对现有社区工作者、各类协管员、街镇干部、居民小组长、楼组长等进行了全面整合，按照专职力量一格一员、专业力量一员多格、兼职力量一格多员的原则配备网格员，到目前为止配备网格员12.9万，保证身边一旦出现大事小情，随时随地为老百姓解决问题。整合公安、消防、交通、城管、执法、环保、民政等部门和社区单位的视频系统，并开发了移动视频系统和手持移动终端，实现信息资源共享，本区域网格化服务管理全方位、全时空、全覆盖。
      此外，还开设呼叫热线，实现全天侯服务管理。明确牵头单位是社会建设领导小组办公室，协同首都共治办等部门负责全市网格化服务工作。
      优化工作流程，完善信息系统，理顺条块关系，完善运行机制，强化绩效考核。北京市推进网格化服务管理体系建设工作10年来，延伸了服务触角，有效提升了精准化的服务水平。把问题解决在基层，把矛盾化解在基层，满足了居民服务需求，夯实了社会和谐的稳定基础。开始建立大数据服务体系，有效促进了信息资源整合，积极推进资源共享、信息共享、逐步打破部门之间的信息壁垒。

      沪粤两地社会治理创新比较
      徐永祥（华东理工大学社会与公共管理学院院长、教授、博导）

      创新社会治理、加强基层建设，这个命题两段互为条件和互为目的，从创新社会治理的角度来看，社会改革是根本，离开了改革和社会职能转变和社会组织发展，社会治理创新就变成空话。加强基层建设，基层不仅包括基层政府，也包括社区居委会以及在社区或社会其他层面活动的各类社会组织，通过基层建设可培植执政党的社会基础。1995年中国开始社区建设，把社区作为平台，努力方向是对的，但在发展过程中行政化现象越来越严重，居民社区认同感至今难以提升，党在社区的影响力还不够强，社会成员绝大多数都原子化、碎片化、个体化，这对党的群众工作来说，是巨大的挑战性课题。
      加强基层建设必然包括各类社会组织建设。我着重围绕社会组织的角度，将深圳和上海作个简单比较。
      上海社会组织发展是在改革开放后，特别是1992年邓小平南方谈话后。上海在推动社区建设过程中，非常重视社会组织的培育和发展，这方面走在全国前列，但2006年后，上海社会组织发育发展进程明显停滞不前，这与各地街道社区建设陷入困境密切相关。而广东在2006年以后快速发展，以深圳为龙头，东莞、广州、中山、佛山都起来了。为什么不同？一是经济模式不同。上海以国企为主，广东尤其深圳以民企作为经济主体，民营经济力量充分发挥。二是人口结构不同。广东一些城市移民特征非常明显，外来人口远超过本地户籍人口，迫使党委政府想方设法调动资源，应对各种社会问题，比如深圳在1990年代就兴起义工服务，完全去行政化，1996年义工挂靠在团市委下面，具体组织运作都是志愿者做，而上海是官办的，之后又搞了志愿者协会，走样了。三是动员发展模式有区别。有共同点也有不同点，深圳在2007年后以制度形式出台了“1+7”文件，上海在2009年、2010年也推这个文件，但不是制度化强势推进，而是各区试点，推进程度看领导的积极性。与此相关的是公共财政支持，在深圳以及广东其他城市，市层面基本上是福利彩票公益金支持购买各种社会服务，各种公募基金会也委托搞服务项目，各区街镇把购买服务的资金纳入财政预算。上海显然还没做到，购买服务都是“小猫”体制，量很少，队伍小，规模小。这是事实，我们要谦虚面对，上海作为特大型国际城市，在社会建设层面理应走在全国前列，上海也有能力这样做。
      在动员发展模式上，深圳政府购买服务有两种形式，岗位购买和项目购买。街道、区需要哪些社工解决问题，作为菜单报到市里统一解决，政府向社会组织购买服务后，派社工到街道或居委会工作，问题解决了就撤走，而不是购买以后一直待在这里。还有一点，深圳以及广东政府严格推行第三方评估制度，政府花了钱，独立于政府和服务机构、没有利益挂钩的第三方客观评估非常重要。
      上海有自己的优势也很明显，上海人才资源和学术资源特别多，广东的发展都是借用了上海、北京的各种资源。上海如果能够积极动员学术力量、社会力量，相信上海社会组织发育发展、社会治理创新进程将会加速。

      信息化与宁波社会治理创新
      张荣昌（宁波市委党校公共管理教研部教授）

      宁波社会治理创新总的来说是按照中央的系统性、整体性、协同性在推进，在治理创新试点方面有100多个点同时推进，在推进过程中经济和社会良性循环协调发展。
      宁波怎么创新的？注重整体性，宁波服务热线“81890”理念非常明确，便民、利民、有求必应，老百姓100%满意。老百姓最看重的是公共服务信息，于是宁波政府买单、免费服务，全天候、全覆盖，城里的、农村的、当地的、外来的，到了宁波都感到不陌生。服务的关键在于人，重点在服务的精细化程度，落实到位，才能真正让老百姓满意。
      宁波怎么协同？宁波的经验主要是民生优先、服务优先、基层优先。我们从2008年开始，政府和基层同步推进，线上和线下同步推进，服务、平安、信用同步推进。平安社会是经济社会稳定发展的基础，最主要的是信用体制，宁波三年前从工商局的企业信用开始，现在全方位推进信用建设。管的目的是不管，是自我管理，而自我管理靠信用。
      宁波如何依靠信息化？宁波在智慧城市建设中依靠信息化搞社会治理创新。信息化时代我们出现了“网上枫桥经验”，内涵是社情民意在网上了解，矛盾问题在网上解决，正面力量在网上凝聚，网上网下无缝对接。社区网络由“三个一”组成：一支队伍、一个平台，一套规范。其中一支队伍有网络警察、新闻发言人、社区网络发言人、信息员、志愿者，依靠社会力量做，政府搭台多方参与。比如一个加工区就有500人的志愿者队伍，靠协会11个分会实现全部覆盖。
      宁波怎么引领网络舆情？宁波正在把网络舆情的引领做到实处，大量白领、工作人员参与网络民生服务或网络咨询服务。整个工程是公开、透明的，透明政府在这个平台上充分得到体现。这个平台的创新微观机制实现了观念和行动的转变，过去是单兵作战，现在联合联动；　过去稳定优先，现在是服务优先。宁波特色是服务优先、基层优先、社会优先，这三项工作做好了，稳定就有了保障。不是出了问题才保障，那是马后炮，所以大家感到在宁波生活比较轻松。

      社区治理的三层结构
      徐中振（上海市社区发展研究会副会长，上海市社科院社会治理建设中心主任、研究员）

      目前，包括上海在内的全国所谓基层社区，基本就是街居治理，两层结构，现在说的所有的事情都是在这个框架里面被解释。有两种情况：一种情况从问题角度来说，叫做一体化结构，就是街居制的区，代表一种体制。第二个是街道和居委会现在叫“全能型组织”，因为行政管理、公共服务、社区自治都是这个组织做，是全能型。如果是全能型组织又是一体化结构，一定是行政化逻辑，引用的资源都是行政化，别的组织给他的资源也是按照行政来配置。
      在这种情况下，上海的自治、共治，包括“三社”联动，在这个体制下这个结构中能不能落实？与此同时，自主性社会在成长，比如讲车友会、业委会等；　居民区完全没有共同体，如在整治小区里面拆违商，整治群租，居民都是告密者，没有共同体的机构和共同体的机制。因此，这种两级治理结构中社会本位的问题就很难解决。
      我们的突破口径在哪里？我曾提出过街道、街坊、居民区的概念。现在街道是行政性的层面，居民区是邻里治理的资源，我们缺的是街坊，就是居民的日常生活圈，从功能角度说就是社会公共服务的层面，这个层面是市场和社会提供的公共服务领域，孩子在那里读书，交通枢纽在那里，居民主要采购物品的超市在那里。我们认为将来这个层面应该是提供公共服务的结构性的层面。最后希望解决什么问题？长期以来我们在社区开展了很多服务，但没有形成社区公共服务的微观组织形式。所以把街坊提升为中间层面，让各类公益服务组织落脚，按照效率、规模、资源禀赋提供服务。如果结构上面打开以后，我们的自治、共治、“三社”联动，共同体的参与，包括公共利益，在一个新的格局上会被理解。

      基层社会治理的活力机制
      马西恒（上海市委党校社会学教研部主任、教授）

      社会治理从全球治理委员会给的定义来看，主要体现出主体的多元性、利益的调和性、合作的过程性等主要特征。但从中国的治理词源看，显然和西方的一路不一样，强调的是通过合理的管治形成有条理、甚至是自发的秩序，我们在强调“堵”的同时，也注重“疏”的作用。从当前基层社会治理的实践看，重要的不仅仅是秩序问题，更要考虑基层活力问题。十八届三中全会做了回应，对创新社会治理进行了框架设计，制定了确保社会既充满活力又和谐有序的核心目标。
      活力是为了发展，秩序当然为了稳定，为了回应市场化、现代化、信息化等所带来的多元社会诉求。现在旧体制和新体制之间或者和新领域之间不对应，由此带来很多问题。秩序我们一直强调，而活力是应该考虑的着力点。在国家主导、多元合作的治理框架下，不是各个主体之间平等的在法治、德治、自治并用的治理规则，既然有多元，必定要有规则，不然游戏规则就可能会导致混乱，治理的推进可能也是分阶段进行的。这个阶段可能沿着三个层次推，第一首先转变理念，第二创新工作方法，最后才积累为体制的建立。
      如果说在这样的的理论背景下分析当前社会治理的核心问题。我们看到，社会管理服务的事务越来越复杂，社会管理服务事务越来越纷繁复杂，做中高收入层的群众工作缺乏有效办法；　社会化治理主体发育不成熟、参与动力不足；　基层政府和干部队伍压力大、后继乏力。因重心下移导致街道职能扩张，街道权责能不匹配、权益性的混编混岗；　在行政运转框架下，居（村）委定位职责不清，眼睛向上看的同时其行政负担很重。居（村）委会干部队伍建设问题突出，仅仅靠提高待遇也会导致一些不利的后果。
      我们要深挖两个问题，为什么基层反映的都是老问题？解决来解决去为什么走不出去？因为用体制内的老办法解决体制外的新问题很难有效，而基层的一些创新则很难被吸收为制度创新的因素，一些制度政策的出台对环境、条件的考虑不周。对于基层社会治理核心任务，应该是培育市场参与的社会活力，市场建设和机制建设；　培育国家主体治理的能力，提高执政党和政府的治理能力；　创新党和政府主导的多元机制，强调党委、政府的首要责任。
      推出基层活力社会治理的建设到底是什么？第一个把握关键，正确处理政府和社会的关系，具体可以延伸为三个方面的关系，就是政社关系、社社关系、党群关系，党群关系放在后面是因为党群关系对政社关系和社社关系有非常关键的作用。第二个怎么处理法？政府和市场的关系处理对我们来说有参照作用。

      这就是政府和市场之间的连接机制，着力推进四个方面：引领基层社会价值的政治动员机制，关键在转变基层党组织运作机制；　面向基层社会组织的公共政策机制，发挥政策的激励、规范作用。
      疏导基层社会行动的资源配置机制，从替百姓花钱办事到给钱让百姓自己办事；　基层社会诉求的有效回应机制，搭建各类协商平台。
      当前居委会干部队伍建设要从长远来看，首先对居委会有一个定位，过去我们争论是行政化还是社会化，现在看来就是国家和社会之间的连接组织，有双重属性。总体而言，要及时提高待遇，要走职业化、社会化、专业化道路，不职业化不能满足居委会坐班制现状，不社会化摆脱不了行政的链条，不专业化没法提高他的能力。专业化就要形成职业等级。这个组织因为是连接组织，所以可以名正言顺保证财力，使它不脱离现有的运作和轨道。 
 

      原文来源：《解放日报》２０１４－０９－１２　

        原文链接： http://newspaper.jfdaily.com/jfrb/html/2014-09/12/content_15411.htm