户籍改革，不只是换个身份

任远

日前，国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》。《意见》中的最大亮点，莫过于建立城乡统一的户口登记制度。这意味着以“农业”和“非农业”区分户口性质的城乡二元户籍制度将成为历史。统一为“居民”身份，让人眼前一亮。但是，作为一项制度性改革，其意义远不止于此。

户籍制度改革是推动中国城镇化发展具有基础性意义的制度改革，考虑到各项制度和户籍改革的相互联系，需要在城镇化过程中对户籍制度和相关制度体系进行整体性的改革和脱钩性的改革。所谓整体性的改革，就是对户籍制度改革不能就户籍改户籍，而是需要将与户籍制度相联系的城乡土地、保障、福利、公共服务、就业制度等联动配套地开展改革；所谓脱钩性的改革，就是要将上述各种城乡制度体系安排和户籍制度的关联性逐步脱钩，弱化户籍本身具有的福利价值，从而使户籍逐步回归到人口居住地登记的制度安排，这样才能够使户籍制度不再成为阻碍人口迁移和城镇化的制度安排。

从整体性改革而言，必须要看到户籍制度改革与土地制度改革的联动性。农村流出地的土地制度安排对于农村人口迁移和城镇化选择具有影响。小城镇和中等城市的移民更加愿意获得流入地城镇的户籍，而来自农村的移民对于获得城镇户籍的期望则相对较弱，这是与拥有农村土地的因素相联系的。因此，合理处理农村土地制度改革和户籍制度改革的关联性，对于推动农村人口离开土地进入城市，对于妥善协调人口迁移和城镇化的关系尤其必要。

人口迁移和城镇化是不断放开流动性，不断促进城乡结构转换，并逐步实现城乡社会体系一体化的过程。因此农村土地制度和户籍身份的捆绑，从某个方面看确实是为农民提供了土地保障和土地利益，但从另一方面看，也构成了对农民移民和城镇化的约束，限制了人口流动性，包括造成对已经发生迁移的人口的返回性移民，出现未完成的城镇化的结果。因此农村土地产权应逐步和户籍身份脱钩，要将农村土地转换为农村居民的法人财产权。通过积极发展基于农村土地财产权的市场流转体制，可以帮助农民能够根据自身的理性选择，摆脱土地对迁移和进入城镇的束缚，从而自觉地选择迁移流动。

在此过程中要注意保障农民对于土地财产权的利益，要尊重农民对于土地财产权流转的自主选择。农民摆脱土地的束缚和实现自由迁移，要基于农民的理性选择，避免通过强占农民土地的方式逼迫农民离开土地和进入城市。要特别重视完善土地价值的评估制度，完善土地流转程序的规范性，以及通过土地征用流转的相关法制建设，充分保证农民离土进城中的利益。

要使户籍改革不成为一纸空文，做好脱钩性改革必不可少。除了农村土地产权逐步和户籍身份脱钩，最重要的是使城镇户籍与社会保障、公共服务等配套制度体系安排脱钩。只有当移民在城市能够通过努力购买住房和获得稳定居住，获得稳定的社会保障、就业机会和失业保障，才能减弱农村土地对于劳动者生活保障的价值，他们也才能真正放心地进行土地流转和离土进城。当然，在此过程中，要按照人口规模来划分并确定各类城市的落户政策，确保公共资源获得合理有效分配。

总体上看，当前我国城乡的户籍改革和制度建设仍然滞后于人口迁移流动的状况，在一定程度上限制了我国的城镇化进程。未来在人口迁移和流动的过程中，需要从流入地和流出地两个方面，以更积极的城乡制度改革作为杠杆，推动中国城镇化过程更好的推进，并在此过程中协调城乡关系和保障城乡居民的利益。

（作者系复旦大学社会发展与公共政策学院教授）