关于提请审议《上海市2016年市本级预算调整方案（草案）》的议案的说明

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

    我受市人民政府委托，就提请审议《上海市2016年市本级预算调整方案（草案）》的议案作如下说明：

经国务院批准，财政部核定本市2016年置换债券发行规模上限1800亿元，核定本市2016年政府债务限额6518.5亿元，比上年新增债务限额500亿元，市财政局相应拟定了本市2016年政府债券资金安排使用方案和债务限额安排方案。同时，按照《预算法》规定，市财政局编制了市本级预算调整方案，经市政府同意后，提交市人大常委会审议。

    一、关于2016年地方政府债券和债务限额管理

    （一）关于置换债券

    1. 置换债券额度。财政部核定上海2016年置换债券发行规模上限为1800亿元，其中，一般债券和专项债券的发行比例，由地方根据拟置换的一般债务与专项债务的比例自行确定。同时，财政部文件明确，各省市在执行过程中可以根据实际情况减少当年置换债券发行规模。

    2. 置换债券资金用途。财政部明确，置换债券资金必须严格用于偿还经清理甄别认定的政府负有偿还责任的存量债务。我们按照财政部三年左右完成存量债务置换工作的要求，综合考虑市本级和各区县政府债务到期情况，财政存量资金、当年预算安排用于偿还政府债务等情况，分析测算了全市置换需求。经测算，拟安排市本级置换债券435亿元（其中，一般债券170亿元、专项债券265亿元），主要用于偿还上海城投公司、市土储中心等市级债务单位的存量政府债务，以及列入市级的临港地区存量政府债务。拟安排区县置换债券1265亿元（其中，一般债券637亿元、专项债券628亿元），用于各区县偿还存量政府债务。综上，建议2016年本市安排发行1700亿元置换债券（市本级435亿元+区县级1265亿元），其中，一般置换债券807亿元，专项置换债券893亿元。

    （二）关于新增债券

    1. 新增债券额度。2016年财政部核定上海的新增债务限额为500亿元，其中，一般债务226亿元，专项债务274亿元。

    2. 新增债券资金用途。对于财政部下达本市的新增债券额度，考虑到区县承担的市级重大项目建设任务较重、对资金需求较大，拟将500亿元新增债券额度全部转贷区县，主要用于支持旧区改造等保障性安居工程建设、普通公路建设等重大公益性项目支出，优先保障在建公益性项目后续融资。在新增债券额度分配上，主要把握了以下三条原则：一是重点支持旧区改造等重大项目建设。对今年承担市级重大项目建设任务较重的区县，在新增债券额度分配上给予倾斜，重点保障旧区改造资金需求。二是与盘活存量资金相结合。按照国家有关盘活财政存量资金、提高财政资金使用效益的要求，在新增债券额度分配中，要求各区县首先通过盘活存量资金或当年预算安排后，尚缺的建设资金需求再考虑用新增债券额度进行分配。三是严控债务风险。为了有效防范和控制债务风险，对于综合债务率超过100%的债务风险预警区，严格控制新增债券规模，在此基础上，根据财政部下达本市的一般债券和专项债券额度，结合各区县新增债券需求情况进行分配。

    （三）关于债务限额管理

    1. 债务限额。经国务院批准，财政部核定上海2016年地方政府债务限额为6518.5亿元，其中，一般债务3493.9亿元，专项债务3024.6亿元。

    2. 债务限额安排。按照财政部关于债务限额管理的规定，年度地方政府债务限额等于上年地方政府债务限额加上当年新增债务限额。据此，根据上述2016年新增债务分配方案，建议本市2016年地方政府债务限额为6518.5亿元。其中，市本级债务限额为1932.1亿元，区县级债务限额为4586.4亿元。

    （四）关于债券发行

    财政部对地方政府一般债券和专项债券发行期限和结构比例的要求是：一般债券发行期限为1年、3年、5年、7年、10年，各期限的发行量不超过全年发行总量的30%；专项债券发行期限为1年、2年、3年、5年、7年、10年，其中7年期和10年期合计发行量不超过全年发行总量的50%。按照财政部的要求和本市地方政府债券发行规模，我们对2016年本市政府债券发行期限和结构的安排主要考虑：一是充分发挥债券资金的使用效率，并结合市级与区县的综合财力情况，尽量安排期限较长的债券；二是根据本市历年发行债券的期限和结构情况，均衡未来年度间到期债务的偿还，避免出现年度集中偿债高峰。为此，本市地方政府债券计划发行一般债券1033亿元（含一般置换债券807亿元、新增一般债券226亿元），其中：3年期206.6亿元、5年期206.6亿元、7年期309.9亿元、10年期309.9亿元；计划发行专项债券1167亿元（含专项置换债券893亿元、新增专项债券274亿元），其中：3年期233.4亿元、5年期350.1亿元、7年期233.4亿元、10年期350.1亿元。债券发行利率为招标日前1至5个工作日国债收益率平均值上浮15%以内。转贷各区县的债券资金还本付息责任由各区县承担。

    二、关于2016年市本级预算调整方案

    根据《预算法》规定，预算执行中出现需要增加或者减少预算总支出、需要增加举借债务数额等情况的，应当进行预算调整，各级政府应当编制预算调整方案，报同级人大常委会审查和批准。据此，结合本市2016年政府债券额度分配情况、部分市级支出调整为市对区县转移支付等情况，市财政局编制了《上海市2016年市本级预算调整方案（草案）》，拟对市本级预算作如下调整：

    （一）一般公共预算调整

    1．收入预算。“地方政府一般债务收入”预算数由0调整为1033亿元。

    2．支出预算。

    （1）“地方政府一般债务还本支出”预算数由35亿元调整为205亿元，增加170亿元；“地方政府一般债务转贷支出”预算数由0调整为863亿元。

    （2）“一般公共预算支出合计”预算数由2624亿元调整为2480.4亿元，减少143.6亿元； “市对区县税收返还和转移支付支出”预算数由1062.8亿元调整为1206.4亿元，增加143.6亿元。

    3．转移支付预算。“市对区县转移支付”预算数由454.9亿元调整为598.5亿元，增加143.6亿元。其中：“一般性转移支付”预算数由406.7亿元调整为440.9亿元，增加34.2亿元；“专项转移支付”预算数由48.2亿元调整为157.6亿元，增加109.4亿元。

经上述调整后，市十四届人大四次会议审查批准的2016年市本级一般公共预算收入总计由3923亿元调整为4956亿元，一般公共预算支出总计由3923亿元调整为4956亿元，市本级一般公共预算收支平衡。

    （二）政府性基金预算调整

    1．收入预算。“地方政府专项债务收入”预算数由0调整为1167亿元。

    2．支出预算。“地方政府专项债务还本支出”预算数由0调整为265亿元；“地方政府专项债务转贷支出”预算数由0调整为902亿元。

    经上述调整后，市十四届人大四次会议审查批准的2016年市本级政府性基金预算收入总计由1107.5亿元调整为2274.5亿元，政府性基金预算支出总计由1107.5亿元调整为2274.5亿元，市本级政府性基金预算收支平衡。

    需要说明的是，2016年市本级预算调整方案经市人大常委会审查批准后，市财政局将转贷各区县的存量置换债券额度和新增债券额度正式下达区县，区县根据政府债券资金使用的有关规定，制定债券资金安排使用方案，编制预算调整方案，报区县人大常委会审查批准。区县将审批后的债券资金安排使用方案上报市财政局，由市财政局汇总全市债券资金安排使用方案，上报财政部备案。同时，市财政局将加强对转贷区县政府债券资金的监督管理。此外，按照地方政府债券自发自还的有关要求，本市需实施地方政府信用评级，建立信用披露制度，市财政局将按规定做好2016年地方政府债券发行工作。