《上海市土壤污染防治行动计划实施方案》政策解读

一、背景介绍
        2016年5月底，国务院印发《土壤污染防治行动计划》（以下简称《土十条》），提出了“以改善土壤环境质量为核心，以保障农产品质量和人居环境安全为出发点，坚持预防为主、保护优先、风险管控”的土壤污染防治总体思路，并明确要求地方各级人民政府按照国家部署，结合地方实际，编制发布土壤污染防治工作方案并报国务院备案。
      上海在全国较早开展了土壤污染防治工作，但与大气、水相比，土壤污染防治基础较为薄弱，总体上处于起步阶段。一是逐步开展了土壤环境监测，土壤环境质量总体可控。二是根据目前掌握的情况，本市土壤污染类型以有机污染为主，工业园区、重点行业企业周边区域以及部分使用年限较长的交通干线两侧存在有机污染物累积，但土壤状况还有待进一步详查。三是建设用地环境管理制度初具雏形，明确了建设用地环境风险管控有关要求，但土壤污染防治综合体系尚待完善。
      为全面贯彻落实国家《土十条》，加大土壤污染防治力度，加快改善本市土壤环境质量，保障农产品质量和人居环境安全，上海市环境保护局会同各相关委办局和各区政府，研究编制了《上海市土壤污染防治行动计划实施方案》（以下简称《实施方案》），并听取吸纳了市人大代表、市政协委员和有关专家的相关意见。日前，市政府正式印发《实施方案》。
      二、编制原则
      一是坚持问题导向、底线思维。针对当前土壤环境突出问题，重在摸清底数、建章立制和强化监管，坚决守住影响农产品质量和人居环境安全的环境质量底线。
      二是坚持突出重点、阶段目标。以农用地中的耕地和建设用地中的重点行业企业用地为重点，明确监管的重点污染物、重点行业和重点区域，设定分阶段目标指标，逐步实现土壤安全利用。
      三是坚持分类管控、综合施策。按照用地类型和污染程度，对农用地实施分类管理，对建设用地实施全生命周期管理，通过空间管控、源头预防、安全利用、治理修复等综合措施，全面保护和改善本市土壤环境质量。
      四是坚持部门联动、多方参与。落实政府、企业、社会等不同主体责任，明确责任体系和跟踪考核机制，构建多方参与的土壤环境治理体系。
      三、主要内容
  《实施方案》围绕一个总体目标，紧扣五大重点任务，落实四大保障措施，共提出10条、33款措施内容和具体任务，对上海土壤污染防治工作做出了全面战略部署，这是当前和今后一段时期上海土壤污染防治工作的行动纲领。
      1、总体要求和目标指标
    《实施方案》坚持预防为主、保护优先、风险管控的原则，实施分类别、分用途、分阶段治理，严控新增污染、逐步减少存量，形成政府主导、企业担责、公众参与、社会监督的土壤污染防治体系，促进土壤资源安全、持续利用，为上海实现“四个率先”，建成“四个中心”、具有全球影响力的科技创新中心和全球城市提供必要保障和有力支撑。
      《实施方案》确定的工作目标是：到2020年，全市土壤环境质量总体保持稳定，农用地和建设用地土壤环境安全得到基本保障，土壤污染防治体系基本建成。到2030年，全市土壤环境质量稳中向好，农用地和建设用地土壤环境安全得到有效保障，土壤环境风险得到全面管控。主要指标是：到2020年，受污染耕地安全利用率达到95%左右，污染地块安全利用率达到95%左右。到2030年，受污染耕地安全利用率达到98%左右，污染地块安全利用率达到98%左右。
      2、重点任务和保障措施
      一是开展土壤状况详查，摸清污染底数。以农用地和重点行业企业用地为重点，2018年底前摸清本市土壤污染状况，优化整合本市土壤及地下水环境质量监测网络，构建土壤环境信息化管理平台，实现数据的动态更新和信息共享。
      二是强化源头污染预防，防止新增污染。强化空间布局管控，进一步优化产业布局；严控工业企业和市政设施污染排放，实施工业污染源全面达标计划，加强涉重金属行业、持久性有机污染物污染防控；加强固体废物污染防治，推进工业固废综合利用和安全处置，规范建筑垃圾收运处置，完成非正规垃圾堆放点排查整治，强化危险废物源头监控和全过程监管；加强农业生产监管，2020年全市化肥农药使用量在2015年基础上削减20%左右，全市畜禽养殖规模控制在200万头标准猪以下，加强水产养殖污染防治。
      三是实施农用地分类管理。在土壤污染状况详查基础上，按照污染程度将农用地划为优先保护、安全利用和严格管控等3个类别，实施分类管理；对优先保护类耕地实施严格保护，对安全利用类耕地采取农艺调控、替代种植和土壤改良等措施，对严格管控类耕地实施退耕还林或种植结构调整；加强林地园地和后备农用地土壤环境管理。
      四是实施建设用地全生命周期管理。继续强化建设用地储备、出让、收回、续期等环节环境监管；严格项目准入，防范建设用地新增污染；按照环境风险程度对本市潜在污染场地实施分级管控；结合土壤及地下水环境质量状况，严格控制污染场地规划用途。
      五是突出重点，有序推进污染场地治理修复。制定土壤污染治理与修复规划，明确重点任务和分年度计划；以拟开发利用为住宅、商业、学校、医疗、养老场所等环境敏感性用地项目的潜在污染场地为重点，有序推进治理修复，重点实施南大、桃浦等地区污染治理；强化治理与修复工程监管，落实土壤污染治理修复责任。
      围绕上述目标指标和重点任务，《实施方案》提出了健全法规标准体系、创新环境治理体系、加大科技支撑力度、强化目标责任考核等四大保障措施。
      四、预期成效
      一是管控土壤环境风险，切实改善民生。到2020年，受污染耕地和污染地块安全利用率达到95%左右。农用地和建设用地土壤环境安全得到基本保障，土壤环境风险得到基本管控，城乡人居环境得到有效改善。
      二是服务城市转型发展，优化经济结构。通过本方案实施，进一步促进经济结构转型升级、促进供给侧结构性改革，为“稳增长”、“调结构”及经济社会可持续发展作出新贡献。
      三是培育环保新兴产业，促进行业健康发展。通过本方案实施，将有力推动土壤环境质量监测、调查、评估、治理修复和土壤污染防治咨询服务、装备药剂生产等相关产业发展。通过科技创新研发，促进土壤污染防治行业健康发展。

      相关名词解释
      1.受污染耕地安全利用率
      是指采取农艺调控、替代种植、种植结构调整或退耕还林还草等安全利用措施的轻度、中度、重度超标耕地与全部轻微超标耕地面积之和，占行政区受污染耕地面积的比例。
      2.污染地块安全利用率
是指符合规划用途土壤环境质量标准的再利用开发污染地块数量，占行政区全部再开发利用污染地块的比例。
      3.土壤污染风险管控
      对农用地而言，风险管控主要是指通过农艺调控、替代种植、种植结构调整或退耕还林还草，以及划定特定农产品禁止生产区域等措施，保障耕地安全利用，最大限度降低农产品超标风险；对威胁地下水、饮用水水源安全的，制定和落实环境风险管控方案。对建设用地而言，风险管控主要是指通过对污染地块设立标识，采取隔离、阻断等措施，防止污染进一步扩散；划定管控区域，限制人员进入，防止土壤扰动；通过用途管制，规避直接开发带来的人体健康风险。
      4.农艺调控
      是指利用农艺措施对耕地土壤中污染物的生物有效性进行调控，减少污染物从土壤向作物，特别是向可食用部分的转移，从而达到对污染耕地土壤的安全利用。农艺调控措施主要包括低积累农作物品种利用、土壤理化性状调节、水分合理管理、功能性肥料施用等。
      5.替代种植
      是指降低农产品超标风险，用具有较低农产品超标风险的作物替代有较高农产品超标风险的作物的措施，如用重金属低积累水稻品种替代重金属高积累水稻品种等。
      6.种植结构调整
      是指综合考虑农产品品种特性和土壤污染状况，在开展农艺调控的同时，将食用农作物调整为非食用农作物或其他植物。
      7.污染物特别排放限值
      是指根据环境保护工作的要求，在国土开发密度已经较高、环境承载能力开始减弱，或环境容量较小、生态环境脆弱，容易发生严重环境污染问题而需要采取特别保护措施的地区，为严格控制企业的污染排放行为，专门设置的排放限值。执行污染物特别排放限值的地域范围、时间，由国务院环境保护主管部门或省级人民政府规定。
      8.污染协同治理
      是指从污染物产生、排放、处理全过程，实施水、大气土壤污染综合防治的治理模式，实现污水与污泥、废弃与废渣等处理环节的有效衔接，防止二次污染。
      9.土地污染综合防治先行区
      是指为探索土壤污染源头预防、风险管控、治理与修复、监管能力建设等方面的有效措施，在土壤环境问题突出、群众反映强烈、党中央国务院有关领导曾作出明确批示的具有典型代表性的区域，以地市为单元建设的示范区。