专家建言十三五：清理各种产业政策刺激政策
2015年2月1日，中国(海南)改革发展研究院在北京举办以“2020：经济转型升级的趋势与挑战——建言‘十三五’”为主题的改革形势分析会。来自中央编办、国家发改委、财政部、农业部、国务院发展研究中心、国家行政学院、中国社科院、中国行政体制改革研究会、中国宏观经济学会、中国改革研究基金会、清华大学等机构的领导、专家学者参加了会议。
2020：经济转型升级的关键年
1、“十三五”是经济转型升级的最后“窗口期”。中改院院长迟福林指出，一是国内经济矛盾与风险增大倒逼经济转型；二是国际经济环境的复杂多变催促经济转型；三是对我国的经济转型升级来说，2020年确实是个坎：化解短期增长压力的希望在2020，实现全面小康社会目标的关键在2020；避免“中等收入陷阱”、迈向高收入国家的关节点在2020。如果谋划好、把握好2020这个“中期”，就能奠定未来10～20年公平可持续增长的坚实基础；如果错失2020“中期”这个重要历史机遇期，就会失去经济转型与改革的主动权，从而带来系统性的经济风险。
国家行政学院经济学部主任张占斌认为，经济转型升级是形成经济新常态的核心与本质，“十三五”是我国经济转型升级最关键的时期。
清华大学教授孙立平认为，“十三五”我国面临中等收入陷阱的挑战，所谓中等收入陷阱，是指发展中国家发展进入停滞阶段，与落后国家相比，资源和劳动力优势逐步消失，与发达国家相比，创新优势又没有，面临双重压力。
2、经济转型升级要解决的要害是“往哪转”。中国行政体制改革研究会会长魏礼群认为，制定“十三五”规划要有全球眼光、战略思维和历史的跨度，不仅仅考虑“十三五”，还要考虑到2030年。目前经济转型升级要害在于往哪转：一是由速度型向效益型转变；二是由数量型向质量型转变；三是由粗放型向集约型转变；四是由守旧型向创新型转变；五是由增长型向惠民型转变；六是由干预型向市场型转变。
国家发改委原副主任王金祥认为，要把转型升级看作是一个过程，永远在转型、永远在升级，不能停顿；由于各地省情不同，转型升级要差别化，让各地有不同的发展模式、发展重点和发展方向。
迟福林指出，“十三五”我国面临三大转型：即工业转型升级大趋势——从“中国制造”走向“中国智造”；城镇化转型升级大趋势——从规模城镇化走向人口城镇化；消费结构转型升级大趋势——从物质型消费走向服务型消费。从三大转型升级的大趋势看，2020年我国基本形成服务业主导的经济结构的客观基础正在形成。实现这一转型，既可以在结构升级的基础上形成7%左右的经济增长新常态，又能够为跨越中等收入陷阱、进入高收入国家创造有利条件。
3、“三力共振”对转型产生重大影响。国家行政学院教授汪玉凯认为，未来三力共振会对经济转型产生重大影响。一是经济转型的压力，当前面临四个难以为继：低成本出口战略难以为继；低端产业主导的经济结构难以为继；资源环境的传统使用方式难以为继；收入分配不公引发的社会问题使传统的社会治理方式难以为继；二是经济增长动能的乏力，经济下行压力加大主要是经济增长的动能出现了乏力，靠传统的投资很难再拉动经济增长；三是改革的阻力，主要是利益格局的扭曲，如果不通过反腐破除改革的阻力，改革很难继续下去。
4、经济转型升级重在突破“三个路径依赖”。财政部财政科学研究所所长刘尚希指出，转型升级的关键是如何突破“三个路径依赖”：一是政府与市场的合作关系要突破，从政府市场的合作模式转向市场政府的合作模式，发挥市场很强的自我组织功能；二是城镇化与工业化关系，过去长期是工业化带动城镇化，现在应该以城镇化带动工业化、带动产业转型升级；三是以经济转型推动社会转型转为以社会转型推动经济转型。
以加快结构调整推进发展方式转变
1、结构调整决定“十三五”增长前景。中国经济改革研究基金会国民经济研究所副所长王小鲁认为，当前我国正处在一个结构变动时期，面临非常多的结构性挑战，不确定性因素非常大。一是如果结构性问题不解决，经济增长会继续走低、疲软，中高速就很难保住，甚至可能陷入中等收入陷阱；二是可通过结构调整走出经济增长下滑的困境。
国务院发展研究中心研究员隆国强认为，从全球视野来看我国，短期是缓解产能过剩问题，中期看就是结构升级问题，尤其是制造业的升级。
2、从中国制造走向中国智造。迟福林认为，实现中国智造是工业转型升级的总目标。“十三五”是我国从工业化中后期走向工业化后期的关键5年，需要全面实施创新驱动战略，以信息化推动工业的转型升级，重点是加快发展现代生产性服务业。
隆国强认为，制造业转型升级要有全球视野。从我国现实看，劳动密集型、资本密集型和技术密集型产业都有很大的升级空间，不能简单地丢掉一些具有比较优势的传统制造业，而去追求那些短时期还很难形成优势的制造业。“十三五”，从劳动力密集型、资本密集型升级到技术密集型制造业，如果把这个升级做到位，增长空间就很大。
国家发改委经济研究所所长宋立认为，三大产业的比例关系很重要，“十三五”重心要放在产业内部的升级改造上，通过创新改造传统产业，让它有竞争力去跟外国竞争。
汪玉凯强调，转型升级一定要树立互联网的思维，由网络大国走向网络强国，没有信息化就没有现代化，要用互联网的思维来改造传统经济，培育新的经济增长点。
3、形成服务业主导的经济结构。魏礼群认为，“十三五”结构调整要往服务业方向发展，要提高服务业在整个国民经济中的比重。
隆国强认为，不能简单地说服务业比重高了，结构就优化了，服务业内部千差万别，有高端也有低端。推动服务业升级更多地是强调高生产效率的服务业，而不能笼统地说服务业占比高了结构就优化，需要对服务业进行细分。
中国宏观经济学会副会长兼秘书长王建认为，我国现在三分之二的人口是农民，人均实际收入水平仅为1000美元左右，这样的国情决定了我国离服务业主导还有相当长的时间。而要实现产业结构转型升级，首先就要实现三分之二或四分之三的人口城市化，使服务型消费成为消费的主体。
4、实现投资与消费的动态平衡。迟福林认为，我国投资消费结构不匹配的矛盾突出，投资消费失衡成为经济风险的主要来源。例如，投资与消费的不匹配带来产能严重过剩和供给短缺的同时并存，导致投资整体效益的下降；投资消费失衡、投资过快扩张推高了债务危机风险。为此，“十三五”要加快消费导向的投资转型，调整投资结构，使投资与消费相匹配。
中国社会科学院农村发展研究所宏观经济研究室主任党国英认为，抑制消费最重要的因素有三个：一是我们现在恩格尔系数比较高；二是居住模式，例如东京的住房，土地价格和建安成本是1：4，而我国北京正好是颠倒过来4：1，这与土地制度有关；三是社会保障存在制度分割的问题。
王小鲁认为，当前经济增长疲软，说到底还是需求不足的问题，一方面产能过剩，另一方面消费拉动有限，造成结构错位。如果把结构调过来，那么经济增长必然得到更有利的支撑。为此，“十三五”消费要承担更重要的支撑经济增长的动力。
5、以结构性改革破解结构性矛盾。迟福林认为，从经济转型升级的现实需求与时间空间约束看，“十三五”结构性矛盾不解决，不仅转方式、调结构很难有实质性突破，而且很可能增大经济运行的系统性风险。为此，突破利益固化藩篱，推进财政、税收、金融、教育等结构性改革，成为经济转型升级必须啃下的“硬骨头”。
张占斌认为，“十三五”结构性改革要有新的突破。一是通过金融的结构性调整更好地支持实体经济；二是教育的结构性调整，我国从制造业大国走向制造业强国，从经济大国走向经济强国，需要有高水平的人力资源作支撑，高等教育要与产业、职业教育更好的结合，使社会流动进一步加快；三是国企的结构改革，国有企业改革在建立混合所有制的同时，让一些股权能够流动起来，形成更大的市场机制。
以城镇化转型带动经济结构升级
1、“十三五”结构调整的核心任务是推动城镇化。王建认为，“十三五”我国结构调整的重要内容是将大量农村人口转化为城市人口，将农民工转化成市民，让近3亿农民工真正变成市民，由此带动服务业加快发展。
迟福林认为，“十三五”要形成人口城镇化的新格局，一是基本实现农民工市民化，让“农民工”退出历史；二是城乡全面实施居住证制度，到2020年，城乡二元户籍制度要成为历史；三是加大中小城镇的公共资源配置，初步实现大中小城市和小城镇公共资源配置均等化。
2、人口城镇化释放生活性服务业发展的巨大空间。迟福林指出，“十三五”我国城镇化正处在转型升级的历史关节点，由于城镇化仍处于较快发展阶段，蕴藏着巨大的内需潜力，城镇化仍是我国发展的最大红利。从近几年的情况看，城镇化率每提高1个百分点，就会带动服务业增加值比重提高0.77个百分点。以此估算，到2020年即使人口城镇化率仅提高10个百分点左右，也有可能带动服务业比重提高7-8个百分点。
3、就近城镇化与异地城镇化并举。刘尚希认为，城镇化离不开产业，产业不一定是工业，农业也可以作为城镇化的一个基础，尤其是高附加值的农业。所以在城镇化的发展中，就近和就地城镇化应该成为解决农业转移人口市民化的主要方式，而不是完全异地城镇化。就地城镇化可以降低成本，而异地城镇化的成本相当高，在现行体制下，就近城镇化与异地城镇化应该并举。
4、城镇化要通过工业升级创造新的需求。宋立认为，城镇化主要靠两个驱动，一是内生工业化的驱动，例如过去长三角的小城镇是真正意义上的城镇化，人作为劳动力加入工业化，作为消费者实现城镇化；二是全球化带来的外生工业化，因为我们劳动力成本低，加入全球分工体系后，嵌入到全球体系，如果劳动力成本抬高，就不一定能嵌入这个体系。因此，未来城镇化最根本的是要通过工业转型升级创造新的需求，从而为劳动力提供更多的就业机会，增加他们的收入，成为城镇的消费者。
5、城镇化转型重点在两头。农业部农村经济研究中心主任宋洪远认为，新型城镇化的一头是城镇，如果我们在1.94万个县市镇挑选一部分大镇做到县城镇的水平，就能够提高很多镇的城镇化水平；另一头是农村，一是村里要有产业；二是城市公共服务要向农村延伸，尤其是好的学校、好的医院等公共资源要向农村延伸。
6、关键在于农村土地制度改革。党国英指出，农民住房现在卡得很死，农民住房是财产权，但宅基地不能买卖，农民的承包地也不能流转。所以说，土地制度改革对克服农民消费抑制能发挥根本性作用，现在如果把机制理顺，在市场化的过程中加快改革土地管理制度，既能有效保护好农地，又能搞活地方土地管理，提高土地的科学规划管理水平。
经济下行背景下更要处理好政府与市场的关系
1、到2020实现经济转型升级的战略目标，关键在于深化以简政放权为重点的政府改革。迟福林认为，能否以理顺政府与市场关系为主线实现行政体制改革的实质性突破，这既是经济转型升级的重大挑战，也是国家治理体系和治理能力现代化的重大任务。“十三五”重点是：全面实施负面清单管理；实现行政审批与市场监管职能的严格分离，建立统一、有效的市场监管体制；全面推进政府购买公共服务，推进公共资源配置的社会化、市场化；推动政府职能法定化，建设法治政府；以更大的决心和勇气解放思想，变革政府发展理念。
汪玉凯指出，第一，使市场在资源配置中发挥决定性作用，就要调整政府角色。一是要加大简政放权力度，进一步减少行政审批，例如浙江推行的“四张清单一张网”，这是未来政府改革的方向；二是加快国企改革，如果没有国企改革，混合所有制很难建立起来；三是政府在某些方面的主导权退出以后，财税改革一定要到位，尤其是土地财政要改革；第二，政府改革要为创新驱动创造良好的外部环境，尤其是要为民营经济提供一些条件；第三，注重改革的联动，诸多方面的改革要取得实质性进展，政策需要联动，如果各自改各自的，就很难达到事半功倍的效果。
2、经济下行压力下要防止走回头路。刘尚希认为，在经济增长下行的情况下，政府更容易强化组织功能，抑制社会的自主功能，这在金融方面非常明显。当前金融抑制主要是市场在配置金融资源的自主治理功能受到了抑制。如果金融政策不调整，产业结构调整就很困难。
3、着手清理各种产业政策、刺激政策。王小鲁认为，各级政府应该从过度参与、推动投资中退出，着手清理各种产业政策、刺激政策，回到普惠性、鼓励竞争的政策上来，把重点放在维护市场秩序、鼓励公平竞争。
形成服务贸易强国的国际竞争新优势
1、把提高服务贸易比重作为“十三五”对外开放的重大任务。迟福林指出，在全球经济格局深刻调整变化和“一带一路”开放战略深度实施的大背景下，推动我国从货物贸易大国走向服务贸易强国，到2020年，服务贸易进出口总额占对外贸易进出口总额的比重提高至20%，以此形成我国对外开放的新优势，并倒逼服务业市场开放进程。
魏礼群强调，要继续加大对外开放，特别是围绕中央提出的“一路一带”，加快企业走出去，加大对外贸易和对外投资，同时要与国内发展服务外包有机结合。
2、把加快服务业市场开放作为双边多边自由贸易的重点。迟福林认为，要积极建立并实施负面清单管理制度和外商投资准入前国民待遇，凡国家法律法规未明令禁入的服务业领域，全部向外资开放，并实行内外资、内外地企业同等待遇；加快扩大双边和区域服务贸易协定，打破一些国家对我国服务贸易的壁垒，把服务业市场开放和服务贸易自由化作为双边或区域合作的重点。
3、抓住全球服务外包的新机遇。隆国强认为，服务贸易这些年发生了很大变化，像信息服务业过去不可贸易的服务，现在变得可以贸易了，像ITO、BPO、KPO这些信息技术服务可以跨境进行交付。但总的来看，我国服务贸易逆差持续扩大，服务业的国际竞争力还不强，要抓住全球服务外包的机遇。
迟福林认为，服务业外包逐步取代制造业外包是全球化的新趋势。从全球分工看，美国和欧洲等发达国家是服务外包产业链的上游端，印度、中国等发展中国家是服务外包的承接主体。建议国家尽快出台相关政策，在全国范围内普及推广示范城市品牌、技术、信用方面创建的成功经验，推动服务外包市场的规范和快速发展，充分利用服务外包提升我国服务业的发展水平。