京津冀协同发展需要体制创新

        北京市第7期区县局级领导干部研修班 王文举

        当前，京津冀协同发展已经进入到完善功能定位和协同发展规划、三个重点领域（交通、环境保护和产业发展）和“四个实验区建设”等全面推进的新阶段，迫切需要通过体制机制创新，打破隐性壁垒、行政藩篱、制度羁绊，为全面推进协同发展保驾护航。

        影响京津冀协同发展的体制机制障碍主要是四大问题：一是“分灶吃饭”的财政体制不适合区域协同发展。这种体制调动了地方政府的积极性和自主性，但也导致了地方政府各谋发展，只在自己范围内来考虑交通、环境保护、产业发展、民生等问题，必然产生“一亩三分地”的思维定势，导致“强者更强、弱者更弱”，难以形成合理分工、共赢发展。二是“一刀切”的政绩考核制度，不利于合作发展。各个城市资源禀赋不同、担负的城市功能和使命不同。但长期以来，对所有区域都实行以考核GDP等经济指标为核心的政绩考核制度，促使地方政府不顾自身的功能定位和资源禀赋，都去争资源、上项目，必然导致无序竞争，难以形成合作发展局面。三是跨省际的区域协调机制不健全，不利于协调发展。京津冀区域合作是跨省际的合作，且有京津“双核心”，行政级别和力量不对等，协调难度比较大且难以平等协商。三地既缺乏地方政府平等协商的协调机制，也缺乏基于国家战略和区域整体利益的顶层设计和纵向协调。四是“强政府、弱市场”的运行机制不协调，不利于协同发展。京津冀地区是首都所在地和国家政治中心，行政力量比较强，产业聚集与城市发展主要依靠政府推动。中小企业和民营经济发展不足，行业协会和商会等非营利性组织不发达，区域性的要素市场发展滞后。在这种发展格局下，区域协同发展必然步履艰难。

        从哪些方面创新体制机制？一要构建以省级横向协商和纵向协调相结合的组织架构，处理好地方、区域与中央的关系，为形成合作博弈提供制度保障。横向协商主要表现为常态化的“地方首长联席会议制”，通过平等的谈判和协商，协调各自利益，共谋发展大计。纵向协调主要表现为由国务院牵头组建的“京津冀区域发展委员会”，通过顶层设计、重大项目协调和重大矛盾仲裁等来维护区域公平，保障区域整体利益和长远发展。

        二要创新财政税收、投融资体制、政绩考核制度等，处理好区域分工、差别利益与共同利益的关系，形成合理分工、竞合发展的利益格局。一是财政税收体制创新，探讨建立首都财政，由中央财政以首都财政的形式给予拨付，以保证其首都核心功能的更好发挥。探讨建立地方政府之间的税收横向分享制度，对于跨省市合作项目带来的新增增值税、所得税等地方留成部分，在合作地区之间进行分成。二是投融资体制创新，建立共同发展基金，对跨界重大项目的实施给予资金支持。参照国家开发银行模式，设立首都经济圈发展银行，用于支持京津冀区域的协同开发。推动建立多元化可持续融资保障机制，引导金融机构和社会资金参与区域内大型跨界基础设施和大型公共服务设施建设等。三是援助政策创新，按照问题区域的性质和严重性，将各类“问题区域”作为区域援助对象，构建纵向和横向相结合的区域援助机制与政策。

        三要构建多层次、多形式的利益协调机制，处理好公益性与盈利性的关系。构建盈利性私人产品的税收分享机制、半公共产品的成本分摊机制和公共产品的补偿机制等。分享机制由市场机制主导，分摊机制属于半政府、半市场导向，补偿机制属于政府导向，相应的要探索建立横向分税制、横向财政转移支付制等。